Bashkir Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation
Russian Federation
Russian Federation
Bashkir Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation
Russian Federation
The authors analyzed the legal problems of organizing geoparks in Russia. The research methods are the comparative legal method. The main results of the study include the fact that the authors proposed a model of the legal status of geoparks. The novelty of the work is justified by the fact that there are practically no publications in the scientific legal environment devoted to the organization, creation and development of geoparks. Attempts are being made in the constituent entities of the Russian Federation to adopt regional legislation on geoparks, the provisions of which, in some cases, contradict the norms of Russian environmental and other sectoral legislation. The conclusions of the work are as follows. It is necessary to adopt a special federal law in which it is necessary to introduce the concept of "geopark". The legislation on geoparks should specify the possible organizational and legal form of the created geoparks, or the governing bodies of the created territory in accordance with the current federal legislation and the legislation of the subjects of the Russian Federation, as well as the goals of creating geoparks, namely: protection of valuable geological objects; attraction of the local population to small and medium-sized businesses. It is proposed to provide provisions on the mechanism for ensuring the implementation of investment projects by the state and private investors in the territories of geoparks, to work out the mechanism of territorial zoning of geoparks, to consolidate the system of principles of legal regulation in the field of creation, management and development of geoparks and preservation of geological heritage.
geopark, specially protected natural area, sustainable development, tourist and recreational zone, legislation, legal regime, geotourism, geo-diversity
Введение. Движение по созданию геопарков зародилось в 1990-е годы. С 2002 года принята универсальная программа ЮНЕСКО по развитию мировой сети геопарков (Global Network of National Geoparks). С 2004 года во всём мире развивается «геотуризм» в просветительских, экономических и социальных целях.
Изначально, геопарки открывались как места защиты и охраны геологических объектов, которые подверглись негативному воздействию по причине бесконтрольной туристкой деятельности, а также в целях содействия участия местного населения в предпринимательской деятельности и создания рабочих мест.
В настоящее время геопарки создаются, в том числе, в целях роста благосостояния местного населения, борьбы с бедностью, развития агротуризма, защиты мест геологического наследия. Геотуризм стал центром развития туризма в геопарках, так как данная деятельность предполагает необходимое размещение, питание, транспорт и обслуживание посетителей. В целях вступления в глобальную сеть геопарков ЮНЕСКО, претенденты, подают заявку. Особенность рассмотрения заявки в том, что ЮНЕСКО принимает заявки исключительно от инициативной группы местного населения, а не от органов государственной власти.
Многие геопарки мира получили международное признание за расширение бизнеса и создание рабочих мест. Создание геопарков свидетельствует о том, что подходы, поддерживаемые органами власти стран мира, и подходы, осуществляемые по принципу учета мнения населения, проживающих на соответствующей территории под эгидой геопарков, вызывают интерес и являются успешными программами развития туризма и местного населения.
Материалы и методы. Материалами для написания статьи послужили труды отечественных и зарубежных исследователей правовых проблем программно-целевое управление территорией геопарков на землях сельскохозяйственного назначения, нормативные акты земельного законодательства. Изучены нормативно-правовые акты, посвященные вопросам землепользования в сельской местности.
Результаты. Управление геопарками может осуществляться такими субъектами как автономные некоммерческие организации, ассоциации, некоммерческие партнерства, а также учреждениями муниципальных и государственных органов управления. Региональный и международный опыт развития геопарков исследовался в работе Злотниковой Т.В. [1].
Органы государственной власти, органы местного самоуправления обеспечивают ответствующие меры защиты объектов геопарков в рамках отдельных планов управления территорий во взаимодействии с соответствующими учреждениями, чтобы гарантировать эффективную охрану и защиту территорий, а также обеспечение прав пользователей земельными участками и инвесторов. Территория геопарка остается под юрисдикцией землевладельца. Пользование земельными участками в границах территории геопарка может осуществляться при условии согласования с органами управления геопарком.
Органы управления геопарка могут быть уполномочены решать проблемы сложных конфликтов в коммерческой деятельности. В геотуризме участие заинтересованных сторон, как в создании, так и в региональном развитии, показывает, что эффективное управление является основой успеха в поддержке местного населения и реализации стратегии регионального развития.
Управление геопарками может осуществляется государственными учреждениями и некоммерческими организациями, учредителями либо соучредителями которых являются органы исполнительной власти. В целях содействия развитию деятельности геопарков могут быть созданы попечительские (наблюдательные) советы по вопросам развития геопарков.
Основатели геопарка должны предусмотреть:
1) правовой режим территории геопарка;
2) порядок управления сетью памятников природы или геологических объектов.
Помимо охраны геологических объектов, целью геопарка, также является – вовлечение местного населения в организацию и управление геопарком.
В мире насчитывается 195 геопарков ЮНЕСКО в 48 странах, которые ежегодно посещают более 60 млн. человек.
По количеству глобальных геопарков первое место в мире занимает Китай. С 2000-х годов в Китае создано более 600 геопарков, относящихся к категориям глобальных, государственных и региональных геопарков.
К сожалению, Российская Федерация в списке стран по геопаркам пока занимает скромные позиции. В Российской Федерации насчитывается несколько геопарков – к примеру, «Алтай» (Республика Алтай – 2015 г.), Глобальный геопарк ЮНЕСКО «Янган-Тау» (Республика Башкортостан – 2017 г.), «Ундория» (Ульяновская область – 2018 г.), «Торатау» (Республика Башкортостан – 2018 г.) и др.
Различные критерии могут быть использованы при классификации геопарков. Классификации геопарков исследовались в работах Кепина Д.В. [2]. В настоящее время можно выделить три типа геопарков.
- Геопарк с правовым режимом особо охраняемой природной территории (далее – ООПТ) в виде государственного палеонтологического, минералогического или геологического заказника. Фактически, данный правовой режим – режим ООПТ государственного природного заказника
2) Геопарк как самостоятельная категория регионального ООПТ. Субъект Российской Федерации собственными нормативными актами вправе создавать ООПТ регионального и местного значения. Данные территории могут называться: рекреационные местности; природные микрозаказники. В данных территориях необходимо выделять функциональные зоны и зоны с особым режимом использования.
3) Геопарк без правового режима туристско-рекреационной зоны и без правового режима особо охраняемой природной территории.
По данной модели создан геопарк «Янган-Тау». Геопарк создан в границах одного мунициального района, внутри которого располагаются 8 небольших региональных ООПТ.
Первый российский опыт вступления в геопарк ЮНЕСКО был осуществлен в Республике Башкортостан (Глобальный геопарк ЮНЕСКО «Янган-Тау»). В Российской Федерации на законодательном уровне не выработано понятие «геопарк» и не урегулирована деятельность по созданию и функционированию геопарков. Имеет место законодательный пробел в федеральном законодательстве относительно понятия «геопарк» и правовой регламентации создания и деятельности геопарков. В научной литературе, например, в трудах Шагаповой Р.А. [3], предпринимались попытки сформулировать определение «геопарк».
Впервые в Российской Федерации был принят Закон Республики Башкортостан «О геопарках в Республике Башкортостан» от 27.09.2022 от 609-з (далее - Закон о геопарках). В связи с чем, опыт Республики Башкортостан может быть полезен, и востребован в дальнейшем законотворческом процессе. Отдельные аспекты правового режима геопарков исследовались в трудах Луневой Е.В. [4], Шагаповой Р.А. [5], Арутюнян М.С., Хисматуллина О.Ю. [6,7].
Распоряжением Правительства Республики Башкортостан № 1009-р от 18.10.2017 г. на территории муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан создан геопарк «Янган-Тау», площадь которого составляет 1774 квадратных километров. На территории имеется более 30 геологических объектов, из которых 3 (разрез Мечетлино, разрез Большая Лука, гора Янгантау) имеют международную, 10 – национальную и 21 объект – образовательную значимость. Природное наследие представлено большим разнообразием видов растений и животных, занесённых в Красный список МСОП, Красную книгу России и Красную книгу Республики Башкортостан.
На базе АО «Санаторий Янган-Тау» осуществляется управление геопарком «Янган-Тау». В управлении геопарком принимают участие представители науки, образования, бизнеса.
Главным геологическим объектом международного значения является разрез Мечетлино, содержащий богатый комплекс окаменелостей позвоночных, беспозвоночных и растений, который позволяет получить представление о раннепермском этапе эволюции жизни на Земле, охватывающим интервал от артинского до кунгурского ярусов пермской системы (290 – 285 млн. лет назад).
Как пояснил директор геопарка «Янган-Тау», в создании и развитии геопарка в первую очередь был заинтересован санаторий «Янган-Тау», в число задач которого входило сохранение природного наследия. В 2019 году было создано АНО «Центр науки, просвещения, экологии, культуры и туризма «Геопарк «Янган-Тау». Учредителями автономной некоммерческой организации являются администрация муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан и АО Санаторий «Янган-Тау».
В соответствии с Уставом автономной некоммерческой организации целями создания автономной некоммерческой организации являются: сохранение геологического наследия; развитие спортивного, геологического, спортивного туризма и активного отдыха; содействие охране природы, сохранению этнографической самобытности и народных традиций; развитие краеведения.
На территории геопарка работают сертифицированные гиды. Кроме того, на территории имеются проводники, с которыми заключаются партнерские соглашения.
При этом АНО фактически является диспетчером проводимых экскурсий – распределяет туристов и какой-либо ответственности за их проведение не несет, оплату за проведение экскурсий не принимает. Оплата производится в пользу Санаторий «Янган-Тау», который и несет ответственность за проведение экскурсий, либо ответственность несет партнер-проводник, обладающий статусом юридического лица, который ведет профессиональную деятельность, страхует свою ответственность.
В декабре 2018 года в Башкирии создали геопарк «Торатау». Он занимает более 4 тысяч квадратных километров и находится на территории четырех районов - Ишимбайского, Стерлитамакского, Гафурийского, Мелеузовского.
Учредителями АНО от имени республики являются Госкомитет РБ по туризму и ГБУ РБ «Конгресс-холл Торатау». Вслед за «Янган-Тау» «Торатау» номинируется в международную сеть глобальных геопарков ЮНЕСКО и обладает статусом «стремящийся геопарк».
В отличии от Геопарка «Янган-Тау», который был создан по принципу «снизу – вверх», как на это первоначально указывает ЮНЕСКО, Геопарк «Торатау» был создан по инициативе «сверху-вниз», что подразумевает под собой участие государства в его управлении.
Обсуждения результатов. В ходе функционирования геопарка выявились организационные специфические особенности, связанные с намерением местного населения принимать участие в деятельности геопарка. Учитывая специфику функционирования геопарка, вовлечения местного населения в его деятельность, считаем, что:
1) необходимо урегулировать порядок деятельности юридических лиц и ИП, физических лиц-самозанятых, которые планируют осуществлять свою предпринимательскую деятельность на территории геопарка;
2) определить порядок взаимодействия указанных субъектов с управляющей организацией, которая будет осуществлять управление геопарком;
3) разработать концепцию и осуществить формирование коллегиального органа, в состав которого будут входить и сами предприниматели, и представитель уполномоченного публичного органа или публичного образования.
В трудах Луневой Е.В. [8-10] также исследовались проблемы правовой охраны геологического наследия и рационального природопользования в геопарках. Проблемы территориального зонирования в геопарках и вопросы юридической ответственности посвящены работы Шагаповой Р.А. [11, 12].
Необходимо рассмотреть также вопрос о том, каким образом будет осуществляться хозяйственная деятельность на территории геопарка, будет ли она свободной с уведомлением органа, осуществляющего управление геопарком, либо же будет иметь место разрешительный порядок деятельности указанного субъекта предпринимательской деятельности со стороны органа, осуществляющего управление геопарком, либо какой-то иной.
Также следует подробно изложить права и обязанности субъектов предпринимательской деятельности. Важное значение для решения перечисленных проблем будет иметь возможность преимущественного приобретения земельных участков в аренду или на ином праве указанными субъектами предпринимательской деятельности, при этом ключевое значение должен иметь факт длительного проживания или длительной регистрации в районе геопарка данных субъектов.
В качестве одного из способов решения проблемы фиктивной регистрации субъектов предпринимательской деятельности в районе геопарка в целях осуществления деятельности на его территории, необходимо установить минимальный порог (количественный или процентный от общего количества) субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных или проживающих длительное время в районе геопарка, при этом необходимо установить критерии длительности (от 1 года и выше).
Необходимо также предусмотреть обязанность субъектов предпринимательской деятельности согласовывать свою деятельность, которая непосредственно связана с их деятельностью на территории геопарка, с органом, осуществляющим управление геопарком. Кроме того, следует уделить внимание и вопросам взаимодействия указанного органа с надзорными органами.
Большое значение имеет разработка порядка формирования и порядка регулирования деятельности органа, осуществляющего управление геопарком, в том числе определение его организационно-правовой формы, которая по своим полномочиям максимально будет отвечать потребностям регулирования деятельности геопарка. Здесь следует уделить внимание полномочиям указанного органа, а также необходимо проработать вопрос его ответственности за ненадлежащее регулирование деятельности геопарка, возможность привлечения к ответственности субъектов предпринимательской деятельности в случае нарушения порядка деятельности на территории геопарка.
Также определилась проблема, непосредственно связанная с правовым положением земельных участков, на которых расположен геопарк. В связи с тем, что в состав геопарка могут входить земли различных категорий и различных правообладателей, необходимо разработать порядок взаимодействия указанных правообладателей в целях соблюдения действующего законодательства как федерального, так и регионального. Кроме того, необходимо сформулировать понятие геопарка с учетом указанной особенности – то есть дополнить понятие указанием на то, что геопарк это совокупность земельных участков.
Кроме того, выявилось два смежных направления деятельности:
1) разработка федерального рамочного законодательства, регулирующего законодательство о геопарках в целом;
2) разработка более узкого регионального законодательства, которое будет учитывать особенности субъекта федерации и приниматься им самостоятельно.
К каждому направлению деятельности необходим отдельный подход к формулированию законодательных норм.
Также следует осуществить исследование законодательства в рамках смежных отраслей права, которое может быть затронуто внесением изменений в закон о геопарках, в целях учета положений указанных норм, для соответствия указанного закона в последующем нормам федерального и регионального законодательства и его непротиворечию им.
Почему необходимо принять специальный федеральный закон «О геопарках»:
- в связи с тем, что в Российской Федерации на законодательном уровне не выработано понятие «геопарк» и не урегулирована деятельность по созданию и функционированию геопарков;
- в субъектах РФ уже создаются геопарки и возникают проблемы пользованиями федеральными природными объектами, организации системы управления геопарками, защиты прав инвесторов, пользования участками недр местного значения на территории геопарков;
- целесообразно, создание и регулирование деятельности геопарков регламентировать посредством принятия специального федерального закона в целях исключения неясностей и противоречий в правовом регулировании организации геопарков в субъектах Российской Федерации.
Закон о геопарках может предусматривать возможную организационно-правовую форму создаваемых геопарков, органы управления создаваемой территории. В целях содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий, Федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ могут быть разработаны положения о механизме обеспечения реализации инвестиционных проектов государством и частными инвесторами на территориях геопарков, установлены механизмы территориального зонирования геопарков, закреплена система принципов правового регулирования в области создания, управления и развития геопарков и сохранения геологического наследия. Целесообразным представляется установление правового порядка или принципов пользования природными объектами федеральной, региональной и муниципальной собственности геопарка.
Выводы (заключение). В принимаемых законах о геопарках необходимо урегулировать порядок согласования и пользования объектами федеральной собственности. В процессе деятельности хозяйствующих субъектов на территории геопарков возникнут неимущественные отношения (фирменное наименование, торговая марка, место происхождение товаров, бренды и т.п.). В законопроекте можно регламентировать порядок пользования авторскими правами, фирменными знаками, фирменными наименованиями. В законодательстве о геопарках следует изложить регламентацию и мероприятия в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования территории геопарка при возросшей антропогенной нагрузке на особо охраняемые природные территории в результате увеличения потока туристов.
Органам государственной власти необходимо выработать положения о механизме обеспечения реализации инвестиционных проектов государством и частными инвесторами на территориях геопарков, проработать механизм территориального зонирования геопарков.
Представляется необходимым закрепить систему принципов правового регулирования в области создания, управления и развития геопарков и сохранения геологического наследия, а также проработать возможность использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере развития и функционирования геопарков.
1. Zlotnikova T.V. International and regional experience in the development of geoparks as a legal basis for changing environmental legislation // The rule of law: theory and practice. 2021. No.4(66). vol. 17, pp. 28-46.
2. Kepin, D. V. On the classification of geoparks / D. V. Kepin // Museum. Monument. Heritage. - 2017. – No. 1. – pp. 94-102.
3. Shagapova, R. A. The concept of "geopark" and its legal regime / R. A. Shagapova // Environmental Law. – 2022 – No. 2 – pp. 13-16. – DOIhttps://doi.org/10.18572/1812-3775-2022-2-13-16.
4. Luneva, E. V. The organization of geoparks in Russia and the peculiarities of their legal regime / E. V. Luneva // Lex Russica (Russian law). – 2021. – Vol. 74, No. 9(178). – pp. 32-43. – DOIhttps://doi.org/10.17803/1729-5920.2021.178.9.032-043.
5. Shagapova, R. A. On the relevance of the legal status of geoparks and their special legal regime in Russia / R. A. Shagapova // Legal vision of Russia's development : Materials of the International Scientific and Practical Conference dedicated to the 50th anniversary of the joining of the Institute of Law to Bashkir State University, Ufa, April 15, 2022. Ufa: Bashkir State University, 2022. – pp. 333-339. – DOIhttps://doi.org/10.33184/pvrr-2022-04-15.51 .
6. Harutyunyan, M. S. Some problems of determining the legal regime of geoparks / M. S. Harutyunyan, O. Y. Khismatullin // Agrarian and land law. – 2021. – № 12(204). – Pp. 10-11. – DOIhttps://doi.org/10.47643/1815-1329_2021_12_10.
7. Harutyunyan, M. S. On the issue of determining the legal regime of geoparks in the legislation of Russia / M. S. Harutyunyan, O. Y. Khismatullin // Sustainable development of territories: theory and practice: Materials of the II International Scientific and Practical Conference, Sibai, November 18-21, 2021. – Sibai: Sibai Information Center-branch of GUPRBI; publishing house "Republic of Bashkortostan", 2021. – pp. 15-16.
8. Luneva, E. V. Legal protection and rational use of geological heritage in geoparks / E. V. Luneva // State and Law. – 2023. – No. 2. – pp. 72-82. – DOIhttps://doi.org/10.31857/S102694520018992-2.
9. Luneva, E. V. Protection of geological heritage: legal research / E. V. Luneva // The state and law of Russia in the modern world: Collection of reports of the XII Moscow Legal Week. In 5 parts, Moscow, November 23-25, 2022. Volume Part 1. – Moscow: O.E. Kutafin Moscow State Law University (MGUA), 2023. – pp. 235-239.
10. Luneva, E. V. Legal support for rational environmental management in geoparks / E. V. Luneva // The role of law in ensuring human well-being : Collection of reports of the XI Moscow Legal Week: in 5 parts, Moscow, November 23-26, 2021. Volume Part 1. – Moscow: Publishing Center of the O.E. Kutafin University (MGUA), 2022. – pp. 417-421.
11. Shagapova, R. A. Territorial zoning as an instrument of the legal regime of geoparks / R. A. Shagapova // Environmental Law. – 2021. – No. 4. – pp. 3-7. – DOIhttps://doi.org/10.18572/1812-3775-2021-4-3-7.
12. Shagapova, R. A. Legal responsibility as an element of the legal regime of geoparks / R. A. Shagapova // Environmental Law. – 2022. – No. 6. – pp. 29-35. – DOIhttps://doi.org/10.18572/1812-3775-2022-6-29-35.
