Башкирский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации
Россия
Россия
Башкирский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации
Россия
Авторами проанализированы правовые проблемы организации геопарков в России. Методами исследования являются сравнительно-правовой метод. К основным результатам исследования относится то, что авторами предложена модель правового статуса геопарков. Новизна работы обоснована тем, что научной юридической среде практически отсутствуют публикации, посвященные вопросам организации, создания и развития геопарков. В субъектах Российской Федерации предпринимаются попытки принятия регионального законодательства о геопарках, положения которого, в ряде случаев, противоречат нормам российского экологического и иного отраслевого законодательства. Выводы по работе сводятся к следующему. Необходимо принять специальный федеральный закон, в котором необходимо ввести понятие «геопарк». В законодательстве о геопарках следует указать возможную организационно-правовую форму создаваемых геопарков, либо органы управления создаваемой территории в соответствии в действующим федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, а также цели создания геопарков, а именно: защита ценных геологических объектов; привлечение местного населения к малому и среднему бизнесу. Предложено предусмотреть положения о механизме обеспечения реализации инвестиционных проектов государством и частными инвесторами на территориях геопарков, проработать механизм территориального зонирования геопарков, закрепить систему принципов правового регулирования в области создания, управления и развития геопарков и сохранения геологического наследия.
геопарк, особо охраняемая природная территория, устойчивое развитие, туристко-рекреационная зона, законодательство, правовой режим, геотуризм, георазнообразие
Введение. Движение по созданию геопарков зародилось в 1990-е годы. С 2002 года принята универсальная программа ЮНЕСКО по развитию мировой сети геопарков (Global Network of National Geoparks). С 2004 года во всём мире развивается «геотуризм» в просветительских, экономических и социальных целях.
Изначально, геопарки открывались как места защиты и охраны геологических объектов, которые подверглись негативному воздействию по причине бесконтрольной туристкой деятельности, а также в целях содействия участия местного населения в предпринимательской деятельности и создания рабочих мест.
В настоящее время геопарки создаются, в том числе, в целях роста благосостояния местного населения, борьбы с бедностью, развития агротуризма, защиты мест геологического наследия. Геотуризм стал центром развития туризма в геопарках, так как данная деятельность предполагает необходимое размещение, питание, транспорт и обслуживание посетителей. В целях вступления в глобальную сеть геопарков ЮНЕСКО, претенденты, подают заявку. Особенность рассмотрения заявки в том, что ЮНЕСКО принимает заявки исключительно от инициативной группы местного населения, а не от органов государственной власти.
Многие геопарки мира получили международное признание за расширение бизнеса и создание рабочих мест. Создание геопарков свидетельствует о том, что подходы, поддерживаемые органами власти стран мира, и подходы, осуществляемые по принципу учета мнения населения, проживающих на соответствующей территории под эгидой геопарков, вызывают интерес и являются успешными программами развития туризма и местного населения.
Материалы и методы. Материалами для написания статьи послужили труды отечественных и зарубежных исследователей правовых проблем программно-целевое управление территорией геопарков на землях сельскохозяйственного назначения, нормативные акты земельного законодательства. Изучены нормативно-правовые акты, посвященные вопросам землепользования в сельской местности.
Результаты. Управление геопарками может осуществляться такими субъектами как автономные некоммерческие организации, ассоциации, некоммерческие партнерства, а также учреждениями муниципальных и государственных органов управления. Региональный и международный опыт развития геопарков исследовался в работе Злотниковой Т.В. [1].
Органы государственной власти, органы местного самоуправления обеспечивают ответствующие меры защиты объектов геопарков в рамках отдельных планов управления территорий во взаимодействии с соответствующими учреждениями, чтобы гарантировать эффективную охрану и защиту территорий, а также обеспечение прав пользователей земельными участками и инвесторов. Территория геопарка остается под юрисдикцией землевладельца. Пользование земельными участками в границах территории геопарка может осуществляться при условии согласования с органами управления геопарком.
Органы управления геопарка могут быть уполномочены решать проблемы сложных конфликтов в коммерческой деятельности. В геотуризме участие заинтересованных сторон, как в создании, так и в региональном развитии, показывает, что эффективное управление является основой успеха в поддержке местного населения и реализации стратегии регионального развития.
Управление геопарками может осуществляется государственными учреждениями и некоммерческими организациями, учредителями либо соучредителями которых являются органы исполнительной власти. В целях содействия развитию деятельности геопарков могут быть созданы попечительские (наблюдательные) советы по вопросам развития геопарков.
Основатели геопарка должны предусмотреть:
1) правовой режим территории геопарка;
2) порядок управления сетью памятников природы или геологических объектов.
Помимо охраны геологических объектов, целью геопарка, также является – вовлечение местного населения в организацию и управление геопарком.
В мире насчитывается 195 геопарков ЮНЕСКО в 48 странах, которые ежегодно посещают более 60 млн. человек.
По количеству глобальных геопарков первое место в мире занимает Китай. С 2000-х годов в Китае создано более 600 геопарков, относящихся к категориям глобальных, государственных и региональных геопарков.
К сожалению, Российская Федерация в списке стран по геопаркам пока занимает скромные позиции. В Российской Федерации насчитывается несколько геопарков – к примеру, «Алтай» (Республика Алтай – 2015 г.), Глобальный геопарк ЮНЕСКО «Янган-Тау» (Республика Башкортостан – 2017 г.), «Ундория» (Ульяновская область – 2018 г.), «Торатау» (Республика Башкортостан – 2018 г.) и др.
Различные критерии могут быть использованы при классификации геопарков. Классификации геопарков исследовались в работах Кепина Д.В. [2]. В настоящее время можно выделить три типа геопарков.
- Геопарк с правовым режимом особо охраняемой природной территории (далее – ООПТ) в виде государственного палеонтологического, минералогического или геологического заказника. Фактически, данный правовой режим – режим ООПТ государственного природного заказника
2) Геопарк как самостоятельная категория регионального ООПТ. Субъект Российской Федерации собственными нормативными актами вправе создавать ООПТ регионального и местного значения. Данные территории могут называться: рекреационные местности; природные микрозаказники. В данных территориях необходимо выделять функциональные зоны и зоны с особым режимом использования.
3) Геопарк без правового режима туристско-рекреационной зоны и без правового режима особо охраняемой природной территории.
По данной модели создан геопарк «Янган-Тау». Геопарк создан в границах одного мунициального района, внутри которого располагаются 8 небольших региональных ООПТ.
Первый российский опыт вступления в геопарк ЮНЕСКО был осуществлен в Республике Башкортостан (Глобальный геопарк ЮНЕСКО «Янган-Тау»). В Российской Федерации на законодательном уровне не выработано понятие «геопарк» и не урегулирована деятельность по созданию и функционированию геопарков. Имеет место законодательный пробел в федеральном законодательстве относительно понятия «геопарк» и правовой регламентации создания и деятельности геопарков. В научной литературе, например, в трудах Шагаповой Р.А. [3], предпринимались попытки сформулировать определение «геопарк».
Впервые в Российской Федерации был принят Закон Республики Башкортостан «О геопарках в Республике Башкортостан» от 27.09.2022 от 609-з (далее - Закон о геопарках). В связи с чем, опыт Республики Башкортостан может быть полезен, и востребован в дальнейшем законотворческом процессе. Отдельные аспекты правового режима геопарков исследовались в трудах Луневой Е.В. [4], Шагаповой Р.А. [5], Арутюнян М.С., Хисматуллина О.Ю. [6,7].
Распоряжением Правительства Республики Башкортостан № 1009-р от 18.10.2017 г. на территории муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан создан геопарк «Янган-Тау», площадь которого составляет 1774 квадратных километров. На территории имеется более 30 геологических объектов, из которых 3 (разрез Мечетлино, разрез Большая Лука, гора Янгантау) имеют международную, 10 – национальную и 21 объект – образовательную значимость. Природное наследие представлено большим разнообразием видов растений и животных, занесённых в Красный список МСОП, Красную книгу России и Красную книгу Республики Башкортостан.
На базе АО «Санаторий Янган-Тау» осуществляется управление геопарком «Янган-Тау». В управлении геопарком принимают участие представители науки, образования, бизнеса.
Главным геологическим объектом международного значения является разрез Мечетлино, содержащий богатый комплекс окаменелостей позвоночных, беспозвоночных и растений, который позволяет получить представление о раннепермском этапе эволюции жизни на Земле, охватывающим интервал от артинского до кунгурского ярусов пермской системы (290 – 285 млн. лет назад).
Как пояснил директор геопарка «Янган-Тау», в создании и развитии геопарка в первую очередь был заинтересован санаторий «Янган-Тау», в число задач которого входило сохранение природного наследия. В 2019 году было создано АНО «Центр науки, просвещения, экологии, культуры и туризма «Геопарк «Янган-Тау». Учредителями автономной некоммерческой организации являются администрация муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан и АО Санаторий «Янган-Тау».
В соответствии с Уставом автономной некоммерческой организации целями создания автономной некоммерческой организации являются: сохранение геологического наследия; развитие спортивного, геологического, спортивного туризма и активного отдыха; содействие охране природы, сохранению этнографической самобытности и народных традиций; развитие краеведения.
На территории геопарка работают сертифицированные гиды. Кроме того, на территории имеются проводники, с которыми заключаются партнерские соглашения.
При этом АНО фактически является диспетчером проводимых экскурсий – распределяет туристов и какой-либо ответственности за их проведение не несет, оплату за проведение экскурсий не принимает. Оплата производится в пользу Санаторий «Янган-Тау», который и несет ответственность за проведение экскурсий, либо ответственность несет партнер-проводник, обладающий статусом юридического лица, который ведет профессиональную деятельность, страхует свою ответственность.
В декабре 2018 года в Башкирии создали геопарк «Торатау». Он занимает более 4 тысяч квадратных километров и находится на территории четырех районов - Ишимбайского, Стерлитамакского, Гафурийского, Мелеузовского.
Учредителями АНО от имени республики являются Госкомитет РБ по туризму и ГБУ РБ «Конгресс-холл Торатау». Вслед за «Янган-Тау» «Торатау» номинируется в международную сеть глобальных геопарков ЮНЕСКО и обладает статусом «стремящийся геопарк».
В отличии от Геопарка «Янган-Тау», который был создан по принципу «снизу – вверх», как на это первоначально указывает ЮНЕСКО, Геопарк «Торатау» был создан по инициативе «сверху-вниз», что подразумевает под собой участие государства в его управлении.
Обсуждения результатов. В ходе функционирования геопарка выявились организационные специфические особенности, связанные с намерением местного населения принимать участие в деятельности геопарка. Учитывая специфику функционирования геопарка, вовлечения местного населения в его деятельность, считаем, что:
1) необходимо урегулировать порядок деятельности юридических лиц и ИП, физических лиц-самозанятых, которые планируют осуществлять свою предпринимательскую деятельность на территории геопарка;
2) определить порядок взаимодействия указанных субъектов с управляющей организацией, которая будет осуществлять управление геопарком;
3) разработать концепцию и осуществить формирование коллегиального органа, в состав которого будут входить и сами предприниматели, и представитель уполномоченного публичного органа или публичного образования.
В трудах Луневой Е.В. [8-10] также исследовались проблемы правовой охраны геологического наследия и рационального природопользования в геопарках. Проблемы территориального зонирования в геопарках и вопросы юридической ответственности посвящены работы Шагаповой Р.А. [11, 12].
Необходимо рассмотреть также вопрос о том, каким образом будет осуществляться хозяйственная деятельность на территории геопарка, будет ли она свободной с уведомлением органа, осуществляющего управление геопарком, либо же будет иметь место разрешительный порядок деятельности указанного субъекта предпринимательской деятельности со стороны органа, осуществляющего управление геопарком, либо какой-то иной.
Также следует подробно изложить права и обязанности субъектов предпринимательской деятельности. Важное значение для решения перечисленных проблем будет иметь возможность преимущественного приобретения земельных участков в аренду или на ином праве указанными субъектами предпринимательской деятельности, при этом ключевое значение должен иметь факт длительного проживания или длительной регистрации в районе геопарка данных субъектов.
В качестве одного из способов решения проблемы фиктивной регистрации субъектов предпринимательской деятельности в районе геопарка в целях осуществления деятельности на его территории, необходимо установить минимальный порог (количественный или процентный от общего количества) субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных или проживающих длительное время в районе геопарка, при этом необходимо установить критерии длительности (от 1 года и выше).
Необходимо также предусмотреть обязанность субъектов предпринимательской деятельности согласовывать свою деятельность, которая непосредственно связана с их деятельностью на территории геопарка, с органом, осуществляющим управление геопарком. Кроме того, следует уделить внимание и вопросам взаимодействия указанного органа с надзорными органами.
Большое значение имеет разработка порядка формирования и порядка регулирования деятельности органа, осуществляющего управление геопарком, в том числе определение его организационно-правовой формы, которая по своим полномочиям максимально будет отвечать потребностям регулирования деятельности геопарка. Здесь следует уделить внимание полномочиям указанного органа, а также необходимо проработать вопрос его ответственности за ненадлежащее регулирование деятельности геопарка, возможность привлечения к ответственности субъектов предпринимательской деятельности в случае нарушения порядка деятельности на территории геопарка.
Также определилась проблема, непосредственно связанная с правовым положением земельных участков, на которых расположен геопарк. В связи с тем, что в состав геопарка могут входить земли различных категорий и различных правообладателей, необходимо разработать порядок взаимодействия указанных правообладателей в целях соблюдения действующего законодательства как федерального, так и регионального. Кроме того, необходимо сформулировать понятие геопарка с учетом указанной особенности – то есть дополнить понятие указанием на то, что геопарк это совокупность земельных участков.
Кроме того, выявилось два смежных направления деятельности:
1) разработка федерального рамочного законодательства, регулирующего законодательство о геопарках в целом;
2) разработка более узкого регионального законодательства, которое будет учитывать особенности субъекта федерации и приниматься им самостоятельно.
К каждому направлению деятельности необходим отдельный подход к формулированию законодательных норм.
Также следует осуществить исследование законодательства в рамках смежных отраслей права, которое может быть затронуто внесением изменений в закон о геопарках, в целях учета положений указанных норм, для соответствия указанного закона в последующем нормам федерального и регионального законодательства и его непротиворечию им.
Почему необходимо принять специальный федеральный закон «О геопарках»:
- в связи с тем, что в Российской Федерации на законодательном уровне не выработано понятие «геопарк» и не урегулирована деятельность по созданию и функционированию геопарков;
- в субъектах РФ уже создаются геопарки и возникают проблемы пользованиями федеральными природными объектами, организации системы управления геопарками, защиты прав инвесторов, пользования участками недр местного значения на территории геопарков;
- целесообразно, создание и регулирование деятельности геопарков регламентировать посредством принятия специального федерального закона в целях исключения неясностей и противоречий в правовом регулировании организации геопарков в субъектах Российской Федерации.
Закон о геопарках может предусматривать возможную организационно-правовую форму создаваемых геопарков, органы управления создаваемой территории. В целях содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий, Федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ могут быть разработаны положения о механизме обеспечения реализации инвестиционных проектов государством и частными инвесторами на территориях геопарков, установлены механизмы территориального зонирования геопарков, закреплена система принципов правового регулирования в области создания, управления и развития геопарков и сохранения геологического наследия. Целесообразным представляется установление правового порядка или принципов пользования природными объектами федеральной, региональной и муниципальной собственности геопарка.
Выводы (заключение). В принимаемых законах о геопарках необходимо урегулировать порядок согласования и пользования объектами федеральной собственности. В процессе деятельности хозяйствующих субъектов на территории геопарков возникнут неимущественные отношения (фирменное наименование, торговая марка, место происхождение товаров, бренды и т.п.). В законопроекте можно регламентировать порядок пользования авторскими правами, фирменными знаками, фирменными наименованиями. В законодательстве о геопарках следует изложить регламентацию и мероприятия в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования территории геопарка при возросшей антропогенной нагрузке на особо охраняемые природные территории в результате увеличения потока туристов.
Органам государственной власти необходимо выработать положения о механизме обеспечения реализации инвестиционных проектов государством и частными инвесторами на территориях геопарков, проработать механизм территориального зонирования геопарков.
Представляется необходимым закрепить систему принципов правового регулирования в области создания, управления и развития геопарков и сохранения геологического наследия, а также проработать возможность использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере развития и функционирования геопарков.
1. Злотникова Т.В. Международный и региональный опыт развития геопарков как правовая основа изменения экологического законодательства // Правовое государство: теория и практика. 2021. №4(66). т. 17, с. 28-46.
2. Кепин, Д. В. К вопросу о классификации геопарков / Д. В. Кепин // Музей. Памятник. Наследие. – 2017. – № 1. – С. 94-102.
3. Шагапова, Р. А. Понятие «геопарк» и его правовой режим / Р. А. Шагапова // Экологическое право. – 2022 – № 2 – С. 13-16. – DOIhttps://doi.org/10.18572/1812-3775-2022-2-13-16.
4. Лунева, Е. В. Организация геопарков в России и особенности их правового режима / Е. В. Лунева // Lex Russica (Русский закон). – 2021. – Т. 74, № 9(178). – С. 32-43. – DOIhttps://doi.org/10.17803/1729-5920.2021.178.9.032-043.
5. Шагапова, Р. А. К вопросу об актуальности правового статуса геопарков и их особого правового режима в России / Р. А. Шагапова // Правовое видение развития России : Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 50-летию присоединения Института права к Башкирскому государственному университету, Уфа, 15 апреля 2022 года. – Уфа: Башкирский государственный университет, 2022. – С. 333-339. – DOIhttps://doi.org/10.33184/pvrr-2022-04-15.51.
6. Арутюнян, М. С. Некоторые проблемы определения правового режима геопарков / М. С. Арутюнян, О. Ю. Хисматуллин // Аграрное и земельное право. – 2021. – № 12(204). – С. 10-11. – DOIhttps://doi.org/10.47643/1815-1329_2021_12_10.
7. Арутюнян, М. С. К вопросу об определении правового режима геопарков в законодательстве России / М. С. Арутюнян, О. Ю. Хисматуллин // Устойчивое развитие территорий: теория и практика: Материалы II Международной научно-практической конференци, Сибай, 18–21 ноября 2021 года. – Сибай: Сибайский информационный центр-филиал ГУПРБИ; издательский дом «Республика Башкортостан», 2021. – С. 15-16.
8. Лунева, Е. В. Правовая охрана и рациональное использование геологического наследия в геопарках / Е. В. Лунева // Государство и право. – 2023. – № 2. – С. 72-82. – DOIhttps://doi.org/10.31857/S102694520018992-2.
9. Лунева, Е. В. Охрана геологического наследия: правовые исследования / Е. В. Лунева // Государство и право России в современном мире: Сборник докладов XII Московской юридической недели. В 5-ти частях, Москва, 23–25 ноября 2022 года. Том Часть 1. – Москва: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2023. – С. 235-239.
10. Лунева, Е. В. Правовое обеспечение рационального природопользования в геопарках / Е. В. Лунева // Роль права в обеспечении благополучия человека : Сборник докладов XI Московской юридической недели: в 5 частях, Москва, 23–26 ноября 2021 года. Том Часть 1. – Москва: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2022. – С. 417-421.
11. Шагапова, Р. А. Территориальное зонирование как инструмент правового режима геопарков / Р. А. Шагапова // Экологическое право. – 2021. – № 4. – С. 3-7. – DOIhttps://doi.org/10.18572/1812-3775-2021-4-3-7.
12. Шагапова, Р. А. Юридическая ответственность как элемент правового режима геопарков / Р. А. Шагапова // Экологическое право. – 2022. – № 6. – С. 29-35. – DOIhttps://doi.org/10.18572/1812-3775-2022-6-29-35
