НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕРАБОТКИ ОТХОДОВ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
ВАК 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством ВАК 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в том числе: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда; экономика народонаселения и демография; экономика природопользования; экономика предпринимательства; маркетинг; менеджмент; ценообразование; экономическая безопасность; стандартизация и управление качеством продукции; землеустройство; рекреация и туризм) ВАК 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит ВАК 08.00.12 Бухгалтерский учет, статистика ВАК 08.00.13 Математические и инструментальные методы экономики ВАК 08.00.14 Мировая экономика УДК 33 Экономика. Экономические науки ГРНТИ 06.54 Производительные силы и научно-технический прогресс ГРНТИ 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика ГРНТИ 06.75 Экономические проблемы организации и управления хозяйством страны ОКСО 20.07.01 Техносферная безопасность ОКСО 20.06.01 Техносферная безопасность ОКСО 20.02.01 Рациональное использование природохозяйственных комплексов ОКСО 20.04.01 Техносферная безопасность ББК 653 Специальные и отраслевые экономики. Экономика межотраслевых комплексов ББК 6530 Экономика промышленности ББК 6592 Экономика Российской Федерации. Частное предпринимательство
Аннотация и ключевые слова
Аннотация (русский):
Целью данной статьи является анализ существующей законодательной базы и правоприменительной практики в России в области переработки отходов и сравнение с опытом преуспевающих в данной сфере государств. В качестве иллюстрации позитивного примера прогрессивного законодательства в данной области послужит нормативное устройство переработки отходов Швеции.

Ключевые слова:
экономическая безопасность, экономическая безопасность региона, региональная экономика, мировой опыт, угрозы, управление рисками, вторичная переработка, рециклинг, промышленная переработка отходов, право, юридическая практика
Текст

Введение

Основой любой деятельности предприятий и организаций в правовом государстве является закон. Промышленную переработку отходов осуществляют предприятия, ставящие перед собой цель извлечение прибыли непосредственно из деятельности по переработке, то их деятельность также необходимо регулировать федеральными законами, подзаконными актами, НПА регионального и муниципального уровня, а также уставными документами самого предприятия, если необходимые положения не установлены вышестоящими правовыми актами. Переработка отходов требует особого внимания, как вид предпринимательской деятельности, так как отношения между предприятиями, занятыми промышленной переработкой отходов,  имеют не только коммерческую направленность. Данный вид деятельности непосредственно влияет на экологическую безопасность в регионе, наполняет рынок вторичного сырья новой продукцией, помогает производствам амортизировать затраты выпуск продукции, снизить себестоимость, что в конечном итоге благоприятно повлияет на развитие промышленности в конкретном регионе.

 

1. Законодательная база в сфере переработки отходов в России.

В Российской федерации предусмотрен ряд законов, регулирующих деятельность по переработке отходов, как промышленных, так и коммунально-бытовых. Одно из первых определений отходов  приведено в 1998 году в Собрании законодательства РФ, звучит оно следующим образом: «Отходы производства и потребления (отходы) – это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению». Из этого определения следует, что отходы, подлежащие утилизации, а также переработке образуются в процессе производства, оказания услуг и ведения хозяйственной деятельности частными лицами. Следует обратить внимание, что в каждом случае отходы будут обладать разными свойствами, они нуждаются в классификации. К примеру, отходы производства электроэнергии на атомных электростанциях подлежат дезактивации, сложному процессу переработки и дальнейшему захоронению, в отличие от коммунально-бытовых и твердых бытовых отходов (КБО и ТБО), подлежащих сортировке, очистке, измельчению в большинстве случаев пригодных для вторичной переработки и повторному использованию в производстве. Такие отходы не требуют дезактивации, просты в переработке и наносят несравнимо меньший урон окружающей среде при захоронении или сжигании, однако, в этих случаях становятся объектом упущенной выгоды для целых отраслей, занятых в переработке отходов во вторичное сырье. Между этими двумя категориями отходов находится широкий диапазон категорий отходов, требующий классификации, паспортизации и надзора за их переработкой и утилизацией. С начала 2016 года в РФ введена новая система обращения с отходами, включающая в себя паспортизацию и ряд федеральных законов, регулирующих обращение с отходами, дано новое определение, включающее в себя такие необходимые категории как упомянутые КБО и ТБО. Приказом Министерства природоохраны утверждены 5 классов отходов, исходя из принципа опасности их влияния на окружающую среду. Правила отнесения отходов к той или иной категории закреплены в Федеральном классификационном каталоге. Регламент паспортизации был утвержден Государственными стандартами еще ранее - в 2002 году, однако обязательный характер процедура паспортизации приобрела именно в 2016 году. Для осуществления деятельности по переработке отходов предприятиям необходимо пройти процедуру лицензирования, так как для данной деятельности необходимо наличие сложного специального оборудования и квалификации руководящего персонала.  Весь этот комплекс мер несомненно является прорывом в системе природоохранных мероприятий, но следует обратить внимание и на недостатки законодательного регулирования этой сферы. Паспортизация отходов, будучи обязательной, контролю специальных органов не подлежит, что позволяет недобросовестным производителям паспортизировать свои отходы неверно или не паспортизировать вовсе. Данная практика, учитывая ее повсеместность, затрудняет циркуляцию отходов по цепи производство-переработка-вторичное использование. Соответствие ГОСТ производители и переработчики могут установить с помощью специального справочника за авторством Сорокина Н.Д. “Справочник нормативно-правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности”, в котором перечислены такие критерии как содержание ртути в отходах, термические характеристики отходов топлива, документирование обращения с отходами, характеристики опасных отходов, подлежащих трансграничному перемещению, принципы паспортизации опасных отходов, рекомендуемые актуальные технологии переработки. Стоит отметить в качестве положительной черты в законодательстве РФ принципиального различия утилизации отходов по процедуре переработки, то есть утилизация как процесс определяются в широком и узком смысле. Рассматривая ГОСТ 17.09..2-99 “Технический паспорт отхода”, мы получаем определение утилизации в узком смысле- применение отходов в качестве вторичных материалов или энергетических ресурсов. Содержание данного определения состоит в том, что отходы могут выступать вторичным сырьем для производства товаров и услуг сразу же после сбора. Примеры такого обращения отходов давно известны и присутствуют в истории переработки во многих странах мира. Так, в СССР и раннем постсоветском пространстве существовала практика обмена стеклянной тары в процессе реализации молочной продукции кооперативными хозяйствами. Чуть дольше просуществовал прием металлических отходов. На данный момент широко распространена практика малых предприятий по переработке узкоспециализированных, простых в переработке отходов, например, дерева, автомобильных шин, оргтехники. Проблема такого подхода в том, что мы отметаем широкий диапазон отходов, более сложных в переработке и наносящих несравнимо больший урон объектам охраны. Извлечение энергетических ресурсов означает утилизацию отходов на мусоросжигающих заводах, производящих электроэнергию, что также подразумевает вовлечение лишь небольшой доли отходов. Кроме того, такой метод является хоть и простым решением проблемы, но экономически невыгодным, так как сами по себе эксплуатируемые на данных предприятиях отходы плохо горят и требуется привлечение сторонних ресурсов для эффективной утилизации, что делает производимую электроэнергию более дорогой, чем при сжигании чистых подготовленных материалов,  каменного угля, к примеру. Совершенно другое определение дано в Федеральном законе “Об отходах производства и потребления”, одобренного Советом Федерации 10 июня 1998 года. В нем учтены четыре ключевых направления процесса переработки - уже рассмотренный нами процесс использования отходов для производства товаров и услуг, а также процесс рециклинга, рекуперации и регенерации. Все эти процессы подразумевают применение сложной технологии, оборудования и квалифицированного персонала, также данные процедуры разработаны и предназначены для совершенно разных категорий отходов и позволяющих получить экономические выгоды в отличающихся видах хозяйственной деятельности. Так, рециклинг - деятельность предприятия, связанная с приобретением отходов, очисткой, сортировкой и переработкой во вторичное сырье, пригодное для дальнейшего производства продукции и услуг. По своим свойствам вторичное сырье в зависимости от изначальных качественных характеристик может как слабо отличаться от первичного и перерабатываться многократно, до 8 раз, так и потерять свои полезные свойства. Такое сырье может быть использовано только для производства продукции низкого качества, но и цена такой продукции  высококонкурентная. Рекуперация - процесс извлечения полезных компонентов из отходов для повторного применения. Наиболее подходящие отходы для рекуперации - электронные схемы, платы, компоненты цифровых систем. Основная часть таких отходов состоит из полимерных материалов, которые способны к переработке и вторичному использованию, но ключевым элементом для рекуперации является содержание ценных металлов - серебро, золото, платина. Существенную долю стоимости производства электросхем и печатных плат составляет как раз данное сырье. Таким образом, передовые методы переработки отходов отражены в актуальном законодательстве и определяют технологию применения каждого метода.

 

2. Правовое регулирование обращения с отходами в Швеции

Мировым лидером по обращению с отходами коммунальных хозяйств о производственных объектов на данный момент является Швеция. По данным 2018 года Швеция переработала и вторично использовала 99% своих отходов, что является рекордом в данной сфере по сравнению с другими странами. Такой результат был достигнут благодаря раннему старту развития переработки отходов как отрасли, а также большому опыту законотворчества для регулирования данной сферы. Первый закон, устанавливающий ответственность производителя за обращение с отходами в Швеции был принят в 1979 году. По этому закону производители обязаны были маркировать продукцию и ее упаковку, маркировка несла информацию о степени опасности материалов, возможности вторичной переработки и  количестве циклов, о методе сортировки и утилизации. Кроме того, производитель должен был сам заботиться о минимизации производимых отходов и безопасной утилизации. Таким образом, главная цель закона - минимизация урона окружающей среде и развитие рынка вторичного сырья, была выполнена путем возложения обязательных мероприятий на производителя товаров и услуг.

В 1995 году, когда Швеция вошла в состав Европейского Союза (далее ЕС), законодательство в отношении отходов и производства вторичного сырья претерпело существенные изменения. Одним из главных нововведений, действующих на территории всего ЕС, является ступенчатая система приоритетов:

1 ступень – уменьшение количества отходов;

2 ступень – вторичное использование изделий и товаров;

3 ступень – переработка отходов с целью вторичного использования

материалов (стекла, металлов и т.д.);

4 ступень – использование других методов утилизации (например, получение энергии);

5 ступень (крайняя мера) – захоронение отходов.

Данный подход имеет ряд положительных сторон. Основная цель переработки отходов как позитивной меры утилизации - снизить вред окружающей среде и снизить стоимость производства товаров и услуг. В объективной реальности невозможно свести к абсолютному нулю отходы и невозможно их перерабатывать неограниченное количество раз, однако, там, где существует адекватная возможность более рациональной эксплуатации отходов, эта возможность должна быть обязательно реализована. Стоит отметить, что внутренние законы Швеции более суровые и проработанные, чем унифицированные для территории ЕС, в ином случае мы бы не фиксировали внимание на одной конкретной стране. Принятый в 1999 году Экологический кодекс имеет равную юридическую силу с тремя другими главными собраниями законов страны. В этом документе изложена стратегия устойчивого эколого-экономического развития и установлены основные принципы экологической политики. В качестве институтов по контролю соблюдения данного кодекса организована работа государственных аппаратов с  законодательной и контролирующей функцией.  Так, Министерство экологии и защиты климата на государственном уровне осуществляет целеполагание для работы подведомственных надзорных органов, а также регулярно пополняет Экологический кодекс новыми законами.  Государственное управление по защите окружающей среды реализует контроль за соблюдением Экологического кодекса, реализацией государственных программ и проектов, разработанных Министерством экологии и разработка системы показателей выполняемой работы для последующего предоставления отчетов. Отдельные аппараты государственного управления выделены Научно-исследовательским институтам, занимающимся определенными видами отраслей производства и характерным влиянием на окружающую среду, но особое внимание следует обратить на механизмы, имеющие в этой цепи наименьшую юридическую силу - органам местного самоуправления. Основная функция муниципалитетов в вопросе переработки и утилизации отходов - охватить те виды отходов, которое не попадают под ответственность производителей. Развивая на протяжении десятилетий культуру и ответственность граждан, общественные организации (самая крупная - Авфаль Сверие Avfall Sverige) и органы местного самоуправления решают вопрос сбора, сортировки и подготовки КБО и ТБО еще до стадии попадания мусора на перерабатывающие предприятия. Упомянутые выше ступени приоритетов находят отражение в деятельности не только в промышленных масштабах производственных предприятий, но и в виде локальных бытовых поведенческих факторов. Например, среди коммунальных хозяйств стало нормой снижать производство отходов, то есть приобретение продуктов с излишним количеством упаковки или упаковки, которая не может быть использована в хозяйстве после эксплуатации. Традиционно на праздники проводят “гаражные распродажи” - соседи могут за символическую сумму продать бывшие в употреблении вещи, которые им не нужны, вместо простой утилизации. Пользуются спросом мастерские по починке электроприборов, ателье оказывают услуги по ремонту одежды. В конечном итоге, такая культура осознанного потребления в меньшей степени позволяет наполнить рынок вторичным сырьем, нежели промышленность, однако, это снижает объемы деятельности мусоросжигающих заводов и минимизирует количество свалок и захоронений, что соответствует приоритетности в вопросе утилизации.

 

3. Положительные стороны государственного регулирования в сфере переработки и утилизации отходов, стоящие заимствования.

Прежде чем сравнивать политики регулирования оборота отходов Российской Федерации и Швеции, стоит обратить внимание на разницу в типе государственного устройства и  форме правлений в данных странах, непосредственно ограничивающие влияние государства в деятельность предприятий. Из этого следует, что деятельность по обращению с отходами в России заняты частные компании по собственной инициативе и спрос на услуги вывоза мусора коммунальных хозяйств и переработка промышленных отходов во вторичное сырье регулируется рыночными законами. В этой ситуации предприниматели имеют возможность выбирать - снизить себестоимость производимой продукции путем повторного использования излишков сырья, потратить средства на утилизацию или реализовать остатки материалов заинтересованному партнеру или клиенту. С другой стороны, участие государственного регулирования необходимо для контроля за недобросовестными переработчиками и производителями, а также необходимы воспитательные работы среди населения, так как объемы коммунальных отходов едва ли уступают объемам промышленных. Общая правовая, промышленная и бытовая культура помогает более эффективно производить продукцию, снижает затраты на производство и приобретение товаров народного потребления. В качестве примера работоспособности такой системы мы рассмотрели Швецию, однако, это государство, лидирующее в вопросе переработки, есть много других примеров, пусть менее успешного, но тем не менее, весьма эффективного законотворчества и регулирования утилизации и переработки.

Список литературы

1. Кодекс об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 No 195-ФЗ: официальный текст по состоянию на 13.05.2016 // Собраниеܽ законодательстваܽ Российской Федерации. – 07.01.2002. – No 1. – Ст.1.

2. О внесенииܽ изменений в Федеральный закон «Об отходахܽ производства и потребления»,отдельныеܽ законодательные акты Российскойܽ Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации: федеральныйܽ закон от 29.12.2014 г. No 458-ФЗ с изменениямиܽ от 29.12.5015: официальный текст по состоянию на 01.05.2016 // Собраниеܽ законодательстваܽ Российской Федерации. – 05.01.2015. – No 1. – Ст. 11.

3. О техническомܽ регулированииܽ: федеральный закон от 27.12.2002 г. No 184-ФЗ с изменениямиܽ от 28.11.2015: официальныйܽ текст по состоянию на 01.05.2016 // Собраниеܽ законодательстваܽ Российскойܽ Федерации. – 30.12.2002. – No 52. – Ст. 5140.

4. Приказ Минприроды России от 04.12.14 No536 «Об утверждении Критериев отнесения отходов к 1-5 классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду»

5. Собрание законодательства Российской Федерацܽии - 29.06.1998. – No26. – Ст.3009.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. - 05.01.2016. - №1.- Ст. 11.

7. Сорокин Н.Д. Справочник нормативно-правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и обеспечению экологическойܽ безопасности: справочноеܽ пособие. – СПб.: ФормаТ. – 2016. – С. 168.

8. Trinceo Ltd: официальный сайт. - Нидерланды. - Обновляется регулярно. - URL:https://www.trinseo.com/Products/Plastics/Products/Acrylonitrile-Butadiene-Styrene/MAGNUM-ABS (дата обращения: 20.06.2021). - Текст : электронный.

9. Avfall Sverige year in brief Annual Report 2018, Sweden