ВАК 5.1.1 Теоретико-исторические правовые науки
ВАК 5.1.2 Публично-правовые (государственно-правовые) науки
ВАК 5.1.3 Частно-правовые (цивилистические) науки
ВАК 5.1.4 Уголовно-правовые науки
ВАК 5.1.5 Международно-правовые науки
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 60 Общественные науки в целом
В статье раскрываются теоретические особенности системы административно-правового регулирования содержания улично-дорожной сети (далее - УДС) в зимний период. Проведен анализ правовой природы контрольно-надзорной деятельности, реализуемой ОВД в области обеспечения безопасности дорожного движения. Обоснована необходимость применения отдельных мер административно-правового принуждения в рамках правоохранительной направленности всей деятельности ОВД. На основе анализа системы административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ОВД теоретические концепции не стыкуются с действующим законодательством. Делается вывод, что государственный контроль (надзор) является устойчивой формой государственного управления, которая характеризуется через призму функций и способов осуществления государственной власти.
административно-правовое принуждение, законность, контроль, контрольно-надзорная деятельность, надзор, общественная безопасность, общественный порядок, улично-дорожная сеть, правоохранительная деятельность, субъекты контроля (надзора)
Научный интерес к государственному контролю (надзору) на протяжении многих лет остается достаточно высоким. Между тем, многие исследования в данной области носят дискуссионный характер. Стоит сказать, что существующая система административно-правового регулирования государственного контроля (надзора) не согласуется с нормативно-правовыми актами, регулирующими отдельные сферы (области) подконтрольные или поднадзорные органам внутренних дел (далее – ОВД).
В свою очередь, государственный контроль (надзор), осуществляемый сотрудниками ОВД, в отличие от других инструментов государственного воздействия, контрольно-надзорная деятельность ОВД наиболее эффективно обеспечивает соблюдение закона и поддержание правопорядка. Улучшение эффективности и повышение качества контрольно-надзорных функций позволяют ОВД успешно решать поставленные перед ним задачи, что в свою очередь отвечает современным потребностям общества и государства.
Транспортная инфраструктура Российской Федерации занимает одно из ключевых направлений в развитии страны. Следовательно, правоотношения в данной сфере имеют комплексный характер и регулируются различными отраслями права. Нас интересуют правоотношения, возникающие между контрольно-надзорными органами и хозяйствующими субъектами в рамках системы государственного контроля (надзора). Соответственно, круг участников данных правоотношений не ограничивается только этими двумя, а существенно шире.
В науке административного права существует множество подходов к понятиям «контроль» и «надзор». Видится, что в процессе формирования государственно-правовых институтов в Российской Федерации понятиям «контроль» и «надзор» применяются без четкой системы и непоследовательно. Например, анализ ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [15] понятия «контроль» и «надзор» предполагают двойное понимание в рамках одного нормативно-правового акта, что не позволяется с «правовой определенностью» констатировать о содержание данных понятий и осложняет последующую интерпретацию.
Интерес к исследованию государственного контроля (надзора) показывает актуальность данного правового явления и демонстрирует его практическую значимость для всей деятельности ОВД. Учитывая дискуссионный характер понятий, следует отметить позицию профессора С. М. Зырянова, который рассматривает административный надзор, через одну из нормативных форм организационной деятельности: 1) надзор связан с организационно-правовым запретом и разрешением; 2) надзор выступает особенно важным для поддержания законности в различных сферах государственного управления; 3) надзор выступает средством правоохраны; 4) надзор не ограничен одной системой, способен оказать воздействие на подчиненный субъект; 5) надзор способствует развитию других отраслей права, выступает административно-правовой гарантией; 6) обеспечивает необходимую связь норм и актов применения, является механизмом административно-правового регулирования [1, С. 16].
Пытаясь обосновать данную теорию, необходимо обратиться к позиции профессора А.В. Мартынова, который раскрывает надзор через особую форму публичного управления. Так, по его мнению, надзор осуществляется за исполнением законов, в целях обеспечения порядка, предупреждения и пресечения нарушений и принятия мер воздействия к лицам, освобожденным из мест лишения свободы, а также позволяет решать задачи государственного управления в строгой административной регламентации [5 , С. 12-14].
На наш взгляд, обеспечение единообразия в понимании данных понятий создаст устойчивую концепцию формы реализации контрольной и надзорной деятельности ОВД. Следовательно, необходимо развести данные понятия. Так, ученые-теоретики под надзором считают – деятельность органов государственной власти в отношении неподчиненных им органов и лиц, а контроль - проверочную деятельность в отношении подчиненных структур (органов) и предполагает вмешательство во внутреннюю организацию [7, С. 30].
Для наилучшего понимания системы административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ОВД предлагается разделить нормативно-правовые акты на три группы.
Первую группу административно-правового регулирования составляет Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [15] (далее – ФЗ -248) и Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ (ред. от 24.09.2022) «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»[16].
Вторую группу административно-правовых норм образуют федеральные законы, регулирующие отдельные направления контрольно-надзорной деятельности ОВД. Например, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ[14], Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 08.01.1998 № 3-ФЗ [11], Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ[17], Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 06.04.2011 № 64-ФЗ [12] и т.д.
Третью группу административно-правовых норм образуют акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти. Подзаконные правовые акты распределяют полномочия между различными федеральными органами исполнительной власти и определяют полномочия в структуре самих органов, в том числе устанавливающих обязательные требования. Например, Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» от 21.12.2016 № 699 [18].
Определившись с понятийным аппаратом, а также рассмотрев систему административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ОВД, стоит перейти к более предметному и практическому характеру данной деятельности.
Так, Ю.Н. Калюжный отмечает, что повышать эффективность реализации государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения необходимо с учетом риск-ориентированного подхода, который предполагает оценку причинения возможных рисков, охраняемых законом, общественным интересам. На данном этапе практика показывает, что теория административного права активно обсуждает внедрение системы управления рисками [3, С. 67].
В настоящее время состояние УДС связано с правом граждан на безопасное передвижение в качестве различных участников дорожного движения, что в условиях зимнего содержания вызывает ряд сомнений. Так, под дорогой понимается не только проезжая часть, предназначенная для движения транспортных средств, но и тротуары, по которым передвигаются такие участники дорожного движения, как пешеходы, велосипедисты и иные.
Сказаное со всей очевидностью свидетельствует о том, что содержание УДС в зимний период требует своевременного и оперативного реагирования контрольно-надзорного органа для одного из видов управленческой жизнидеятельностьи общества, а также предотвращения дорожно-транспортных происшествий.
Характеризуя своеобращие правового упралвения по стандартизации обязательных требований в области безопасности дорожного движения и организации их контроля (надзора) на территории Российской Федерации позволяет прийти к следующему выводу [19]. Требования ГОСТ 50597-2017 года обязательны для исполнения на всей территории страны, и оперативность контроля со стороны уполномоченных органов существенно отражается на состоянии безопасности дорожного движения [19].
Согласно статистическим данным, дорожно-транспортная аварийность в Российской Федерации за 6 месяцев 2024 года на территории городов и населенных пунктов зарегистрировано три четверти (78,2%) всех дорожно-транспортных происшествий, что в условиях неудовлетворительного зимнего содержания требует от контрольно-надзорного органа задействовать все меры административно-правового принуждения для достижения нормативного содержания эксплуатационных параметров дорог и улиц [9, С. 8].
Очевидно, что УДС выступает объектом контрольно-надзорной деятельности, а с точки зрения деятельности сотрудников ОВД – это «территория оперативного обслуживания». Так для точного понимания обратимся к позиции Р.Ю. Аврутина, который данное понятие определяет как, «участок местности в установленных границах, в пределах которых в соответствии с предоставленными полномочиями осуществляет свою деятельность территориальный орган МВД России»[1, с. 37]. Вместе с тем, все это свидетельствует о том, что для эффективного управления подконтрольной «территорией оперативного обслуживания» необходимо совершенствовать механизм государственного управления.
В настоящее время оценка соблюдения обязательных требований является предметом регулирования ФЗ -248 [15] и механизм привлечения к административной ответственности за неудовлетворительное зимнее содержание усложнен, введением ч.3.1 ст. 28.1 КоАП РФ [10]. Данная проблема не позволяет в сроки, установленные ГОСТом 50597-2017 проводить необходимые контрольно-надзорные мероприятия, что создает угрозу жизни и здоровью граждан и не позволяет оперативно применять меры административно-правового принуждения к лицам, ответственным зимнее содержание УДС.
Весомой проблемой остается своевременность устранения снежно-ледяных образований с проезжей части. Так, нормативно установлено, что зимняя скользкость устраняется не позднее 12 часов с момента ее обнаружения, что осложняется протяженностью УДС. В процессе снегоочистки определенную трудность вызывает брошенный транспорт и ограниченность парковочного пространства вблизи многоквартирных домов. Сроки, установленные для проведения работ, объективно не соответствуют реалиям жизни. Для приведения в соответствие эксплуатационным параметрам дороги необходимо своевременно выявлять и принимать меры, направленные на устранение выявленных недостатков в содержании УДС [20, п. 8.1 ГОСТ 50597-2017].
Так, согласно п. 8.3 ГОСТ 50597-2017 [20], «состояние тротуаров, остановочных пунктов, пешеходных дорожек и других элементов обустройства по окончанию снегопада отводится от 4 часов до 5 суток». Учитывая данные аспекты, проводить аналогию с проезжей частью и учитывать динамические показателей при таких условиях не представляется возможным.
Данный вопрос не урегулирован в части информирования ответственных должностных лиц местной администрации или дорожной организации о необходимости проведения работ. В связи с этим недостаток в установленный срок не устраняется и в действиях лица, усматривается состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) [10], а именно непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, также данная статья предусматривает ограничение или полное прекращение движения.
С учетом особенностей контрольно-надзорной деятельности ОВД, излишнее ограничение мер административно-правового принуждения не позволяет в полной мере соблюдать такой принцип, закрепленный в 248 – ФЗ, как оперативность при осуществлении государственного контроля (надзора). Существующий порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, закрепленный в ч.3.1- 3.6 ст. 28.1 КоАП РФ, установил новый процессуальный порядок, что прямо ограничивает применение полицией мер административно-правового принуждения и не позволяет в полной мере оперативно осуществлять государственный контроль (надзор), реализуемый ОВД [7. с. 52-59].
Необходимость оперативного воздействия на подконтрольных (поднадзорных) лиц вызвана правоохранительной направленностью всей деятельности ОВД. Тогда как предупредительная контрольно-надзорная деятельность носит постоянный и основной характер. Предупреждение нарушения обязательных требований является базовой задачей, реализуемой ОВД в рамках государственного контроля (надзора).
Безусловно для решения данной проблемы, следует обратиться к мнению Ю.Н. Калюжного, который подчеркивает важность совершенствоввания механизма социального управления посредством создания партнерской модели взаимодействия общества и контрольно-надщзорного органа. Это взаимодействие пробивает себе дорогу как общяя тенденция «стизийное и социальное». В качестве активного элементов выстуают незапрограмированные факторы в обществе. Активное вовлечение гражданского общества в вопросы социального управления, в том числе и в сфере безопасности дорожного движения, может существенно повысить эффективность мер, направленных на ее обеспечение [4. С. 170].
В связи с изложенным, представляется важным и актуальным остановиться на вопросе оперативного решения задачь поставленных перед контрольно-надзорным органом. В период так называемой административной реформы необходимо усилить взаимодействие гражданского общества и контрольно-надзорного органа, что позволит планомерно и продуктивно реализовывать профилактическую модель государственного контроля (надзора). Необходимо отметить, что законодательно вопрос взаимодействия рассматриваемых субъектов не урегулирован, поскольку информирование сотрудников контрольно-надзорных органов о нарушениях обязательных норм реализуется преимущественно на практике. В целях совершенствования системы административно-правового регулирования мер административно-правового принуждения в деятельности ОВД при реализации государственного контроля (надзора) предлагается добавить часть 3.7 в статью 28.1 КоАП РФ [10], для решения проблемы оперативности.
1. Аврутин Р.Ю. Обслуживаемая территория: понятие и значение в организации деятельности полиции. // Юридическая гносеология. 2025. № 1. С. 32-38.
2. Зырянов С.М. Развитие административно-надзорных отношений // Государство и право. – 2009. – № 2. – С. 23.
3. Калюжный Ю.Н., Ноговицина Е.Н. Формирование профессиональных качеств сотрудников подразделений по обеспечению безопасности дорожного движения // Научный вестник Орловского юридического института МВД России имени В. В. Лукьянова. 2024. № 1(98). С. 65–74.
4. Калюжный Ю.Н. Взаимодействие Госавтоинспекции МВД России с общественностью при реализации партнерской модели отношений по обеспечению безопасности дорожного движения // Сетевое издание «Академическая мысль». 2022. №4 (21). С. 169-172.
5. Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. – Воронеж, 2010. 56 c.
6. Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – С. 6–13
7. Назаров С.Н. Общая теория надзорной деятельности. М., 2007. С.30
8. Шевцов А.В. Некоторые юридические особенности возбуждения дела об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора) // Труды Академии управления МВД России. 2023. №2 (66). С. 52–59.
9. Дорожно-транспортная аварийность в Российской Федерации за 6 месяцев 2024 года. Информационно-аналитический обзор. М.: ФКУ «НЦ БДД МВД России» 2024, 34 с.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.02.2025) // СПС «Консультант плюс».
11. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 28.12.2024)// СПС «Консультант плюс».
12. Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 06.04.2011 № 64-ФЗ (ред. от 06.04.2024) // СПС «Консультант плюс».
13. Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 08.01.1998 № 3-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // СПС «Консультант плюс».
14. Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 28.12.2024) // СПС «Консультант плюс».
15. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». (ред. от 28.12.2024) // СПС «Консультант плюс».
16. Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (ред. от 08.08.2024) // СПС «Консультант плюс».
17. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2024) // СПС «Консультант плюс».
18. Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» от 21.12.2016 № 699» // СПС «Консультант плюс».
19. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 04 ноября 2017 года № 2438-р «Перечень документов по стандартизации, обязательное применение которых обеспечивает безопасность дорожного движения при его организации на территории Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс».
20. ГОСТ Р 50597-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля». // СПС «Консультант плюс».
