VAK Russia 5.1.1
VAK Russia 5.1.2
VAK Russia 5.1.3
VAK Russia 5.1.4
VAK Russia 5.1.5
CSCSTI 10.07
Russian Library and Bibliographic Classification 60
The article deals with the issue of objects of administrative and legal coercion in the control and supervisory activities of internal affairs bodies, taking into account the methodological features of the theory of postrony systems. Special attention is paid to the fundamental difference between the subject and the object of administrative and legal coercion and the relationship with control and supervisory activities.
administrative and legal coercion, legality, control, control and supervisory activities, supervision, public safety, public order, street and road network, law enforcement, subjects of control (supervision)
Научный интерес к государственному контролю (надзору) на протяжении многих лет остается достаточно высоким. Между тем, многие исследования в данной области носят дискуссионный характер. Стоит сказать, что существующая система административно-правового регулирования государственного контроля (надзора) не согласуется с нормативно-правовыми актами, регулирующими отдельные сферы (области) подконтрольные или поднадзорные органам внутренних дел (далее – ОВД).
В свою очередь, государственный контроль (надзор), осуществляемый сотрудниками ОВД, в отличие от других инструментов государственного воздействия, контрольно-надзорная деятельность ОВД наиболее эффективно обеспечивает соблюдение закона и поддержание правопорядка. Улучшение эффективности и повышение качества контрольно-надзорных функций позволяют ОВД успешно решать поставленные перед ним задачи, что в свою очередь отвечает современным потребностям общества и государства.
Транспортная инфраструктура Российской Федерации занимает одно из ключевых направлений в развитии страны. Следовательно, правоотношения в данной сфере имеют комплексный характер и регулируются различными отраслями права. Нас интересуют правоотношения, возникающие между контрольно-надзорными органами и хозяйствующими субъектами в рамках системы государственного контроля (надзора). Соответственно, круг участников данных правоотношений не ограничивается только этими двумя, а существенно шире.
В науке административного права существует множество подходов к понятиям «контроль» и «надзор». Видится, что в процессе формирования государственно-правовых институтов в Российской Федерации понятиям «контроль» и «надзор» применяются без четкой системы и непоследовательно. Например, анализ ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [15] понятия «контроль» и «надзор» предполагают двойное понимание в рамках одного нормативно-правового акта, что не позволяется с «правовой определенностью» констатировать о содержание данных понятий и осложняет последующую интерпретацию.
Интерес к исследованию государственного контроля (надзора) показывает актуальность данного правового явления и демонстрирует его практическую значимость для всей деятельности ОВД. Учитывая дискуссионный характер понятий, следует отметить позицию профессора С. М. Зырянова, который рассматривает административный надзор, через одну из нормативных форм организационной деятельности: 1) надзор связан с организационно-правовым запретом и разрешением; 2) надзор выступает особенно важным для поддержания законности в различных сферах государственного управления; 3) надзор выступает средством правоохраны; 4) надзор не ограничен одной системой, способен оказать воздействие на подчиненный субъект; 5) надзор способствует развитию других отраслей права, выступает административно-правовой гарантией; 6) обеспечивает необходимую связь норм и актов применения, является механизмом административно-правового регулирования [1, С. 16].
Пытаясь обосновать данную теорию, необходимо обратиться к позиции профессора А.В. Мартынова, который раскрывает надзор через особую форму публичного управления. Так, по его мнению, надзор осуществляется за исполнением законов, в целях обеспечения порядка, предупреждения и пресечения нарушений и принятия мер воздействия к лицам, освобожденным из мест лишения свободы, а также позволяет решать задачи государственного управления в строгой административной регламентации [5 , С. 12-14].
На наш взгляд, обеспечение единообразия в понимании данных понятий создаст устойчивую концепцию формы реализации контрольной и надзорной деятельности ОВД. Следовательно, необходимо развести данные понятия. Так, ученые-теоретики под надзором считают – деятельность органов государственной власти в отношении неподчиненных им органов и лиц, а контроль - проверочную деятельность в отношении подчиненных структур (органов) и предполагает вмешательство во внутреннюю организацию [7, С. 30].
Для наилучшего понимания системы административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ОВД предлагается разделить нормативно-правовые акты на три группы.
Первую группу административно-правового регулирования составляет Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [15] (далее – ФЗ -248) и Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ (ред. от 24.09.2022) «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»[16].
Вторую группу административно-правовых норм образуют федеральные законы, регулирующие отдельные направления контрольно-надзорной деятельности ОВД. Например, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ[14], Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 08.01.1998 № 3-ФЗ [11], Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ[17], Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 06.04.2011 № 64-ФЗ [12] и т.д.
Третью группу административно-правовых норм образуют акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти. Подзаконные правовые акты распределяют полномочия между различными федеральными органами исполнительной власти и определяют полномочия в структуре самих органов, в том числе устанавливающих обязательные требования. Например, Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» от 21.12.2016 № 699 [18].
Определившись с понятийным аппаратом, а также рассмотрев систему административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ОВД, стоит перейти к более предметному и практическому характеру данной деятельности.
Так, Ю.Н. Калюжный отмечает, что повышать эффективность реализации государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения необходимо с учетом риск-ориентированного подхода, который предполагает оценку причинения возможных рисков, охраняемых законом, общественным интересам. На данном этапе практика показывает, что теория административного права активно обсуждает внедрение системы управления рисками [3, С. 67].
В настоящее время состояние УДС связано с правом граждан на безопасное передвижение в качестве различных участников дорожного движения, что в условиях зимнего содержания вызывает ряд сомнений. Так, под дорогой понимается не только проезжая часть, предназначенная для движения транспортных средств, но и тротуары, по которым передвигаются такие участники дорожного движения, как пешеходы, велосипедисты и иные.
Сказаное со всей очевидностью свидетельствует о том, что содержание УДС в зимний период требует своевременного и оперативного реагирования контрольно-надзорного органа для одного из видов управленческой жизнидеятельностьи общества, а также предотвращения дорожно-транспортных происшествий.
Характеризуя своеобращие правового упралвения по стандартизации обязательных требований в области безопасности дорожного движения и организации их контроля (надзора) на территории Российской Федерации позволяет прийти к следующему выводу [19]. Требования ГОСТ 50597-2017 года обязательны для исполнения на всей территории страны, и оперативность контроля со стороны уполномоченных органов существенно отражается на состоянии безопасности дорожного движения [19].
Согласно статистическим данным, дорожно-транспортная аварийность в Российской Федерации за 6 месяцев 2024 года на территории городов и населенных пунктов зарегистрировано три четверти (78,2%) всех дорожно-транспортных происшествий, что в условиях неудовлетворительного зимнего содержания требует от контрольно-надзорного органа задействовать все меры административно-правового принуждения для достижения нормативного содержания эксплуатационных параметров дорог и улиц [9, С. 8].
Очевидно, что УДС выступает объектом контрольно-надзорной деятельности, а с точки зрения деятельности сотрудников ОВД – это «территория оперативного обслуживания». Так для точного понимания обратимся к позиции Р.Ю. Аврутина, который данное понятие определяет как, «участок местности в установленных границах, в пределах которых в соответствии с предоставленными полномочиями осуществляет свою деятельность территориальный орган МВД России»[1, с. 37]. Вместе с тем, все это свидетельствует о том, что для эффективного управления подконтрольной «территорией оперативного обслуживания» необходимо совершенствовать механизм государственного управления.
В настоящее время оценка соблюдения обязательных требований является предметом регулирования ФЗ -248 [15] и механизм привлечения к административной ответственности за неудовлетворительное зимнее содержание усложнен, введением ч.3.1 ст. 28.1 КоАП РФ [10]. Данная проблема не позволяет в сроки, установленные ГОСТом 50597-2017 проводить необходимые контрольно-надзорные мероприятия, что создает угрозу жизни и здоровью граждан и не позволяет оперативно применять меры административно-правового принуждения к лицам, ответственным зимнее содержание УДС.
Весомой проблемой остается своевременность устранения снежно-ледяных образований с проезжей части. Так, нормативно установлено, что зимняя скользкость устраняется не позднее 12 часов с момента ее обнаружения, что осложняется протяженностью УДС. В процессе снегоочистки определенную трудность вызывает брошенный транспорт и ограниченность парковочного пространства вблизи многоквартирных домов. Сроки, установленные для проведения работ, объективно не соответствуют реалиям жизни. Для приведения в соответствие эксплуатационным параметрам дороги необходимо своевременно выявлять и принимать меры, направленные на устранение выявленных недостатков в содержании УДС [20, п. 8.1 ГОСТ 50597-2017].
Так, согласно п. 8.3 ГОСТ 50597-2017 [20], «состояние тротуаров, остановочных пунктов, пешеходных дорожек и других элементов обустройства по окончанию снегопада отводится от 4 часов до 5 суток». Учитывая данные аспекты, проводить аналогию с проезжей частью и учитывать динамические показателей при таких условиях не представляется возможным.
Данный вопрос не урегулирован в части информирования ответственных должностных лиц местной администрации или дорожной организации о необходимости проведения работ. В связи с этим недостаток в установленный срок не устраняется и в действиях лица, усматривается состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) [10], а именно непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, также данная статья предусматривает ограничение или полное прекращение движения.
С учетом особенностей контрольно-надзорной деятельности ОВД, излишнее ограничение мер административно-правового принуждения не позволяет в полной мере соблюдать такой принцип, закрепленный в 248 – ФЗ, как оперативность при осуществлении государственного контроля (надзора). Существующий порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, закрепленный в ч.3.1- 3.6 ст. 28.1 КоАП РФ, установил новый процессуальный порядок, что прямо ограничивает применение полицией мер административно-правового принуждения и не позволяет в полной мере оперативно осуществлять государственный контроль (надзор), реализуемый ОВД [7. с. 52-59].
Необходимость оперативного воздействия на подконтрольных (поднадзорных) лиц вызвана правоохранительной направленностью всей деятельности ОВД. Тогда как предупредительная контрольно-надзорная деятельность носит постоянный и основной характер. Предупреждение нарушения обязательных требований является базовой задачей, реализуемой ОВД в рамках государственного контроля (надзора).
Безусловно для решения данной проблемы, следует обратиться к мнению Ю.Н. Калюжного, который подчеркивает важность совершенствоввания механизма социального управления посредством создания партнерской модели взаимодействия общества и контрольно-надщзорного органа. Это взаимодействие пробивает себе дорогу как общяя тенденция «стизийное и социальное». В качестве активного элементов выстуают незапрограмированные факторы в обществе. Активное вовлечение гражданского общества в вопросы социального управления, в том числе и в сфере безопасности дорожного движения, может существенно повысить эффективность мер, направленных на ее обеспечение [4. С. 170].
В связи с изложенным, представляется важным и актуальным остановиться на вопросе оперативного решения задачь поставленных перед контрольно-надзорным органом. В период так называемой административной реформы необходимо усилить взаимодействие гражданского общества и контрольно-надзорного органа, что позволит планомерно и продуктивно реализовывать профилактическую модель государственного контроля (надзора). Необходимо отметить, что законодательно вопрос взаимодействия рассматриваемых субъектов не урегулирован, поскольку информирование сотрудников контрольно-надзорных органов о нарушениях обязательных норм реализуется преимущественно на практике. В целях совершенствования системы административно-правового регулирования мер административно-правового принуждения в деятельности ОВД при реализации государственного контроля (надзора) предлагается добавить часть 3.7 в статью 28.1 КоАП РФ [10], для решения проблемы оперативности.
1. Avrutin R.Yu. Obsluzhivaemaya territoriya: ponyatie i znachenie v organizacii deyatel'nosti policii. // Yuridicheskaya gnoseologiya. 2025. № 1. S. 32-38.
2. Zyryanov S.M. Razvitie administrativno-nadzornyh otnosheniy // Gosudarstvo i pravo. – 2009. – № 2. – S. 23.
3. Kalyuzhnyy Yu.N., Nogovicina E.N. Formirovanie professional'nyh kachestv sotrudnikov podrazdeleniy po obespecheniyu bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya // Nauchnyy vestnik Orlovskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii imeni V. V. Luk'yanova. 2024. № 1(98). S. 65–74.
4. Kalyuzhnyy Yu.N. Vzaimodeystvie Gosavtoinspekcii MVD Rossii s obschestvennost'yu pri realizacii partnerskoy modeli otnosheniy po obespecheniyu bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya // Setevoe izdanie «Akademicheskaya mysl'». 2022. №4 (21). S. 169-172.
5. Martynov A.V. Administrativnyy nadzor v Rossiyskoy Federacii: teoreticheskie osnovy postroeniya, praktika osuschestvleniya i pravovogo regulirovaniya: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. – Voronezh, 2010. 56 c.
6. Martynov A.V. Administrativnyy nadzor v Rossii: teoreticheskie osnovy postroeniya. – M.: YuNITI-DANA, 2010. – S. 6–13
7. Nazarov S.N. Obschaya teoriya nadzornoy deyatel'nosti. M., 2007. S.30
8. Shevcov A.V. Nekotorye yuridicheskie osobennosti vozbuzhdeniya dela ob administrativnom pravonarushenii, vyrazhayuschemsya v nesoblyudenii obyazatel'nyh trebovaniy, ocenka soblyudeniya kotoryh yavlyaetsya predmetom gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2023. №2 (66). S. 52–59.
9. Dorozhno-transportnaya avariynost' v Rossiyskoy Federacii za 6 mesyacev 2024 goda. Informacionno-analiticheskiy obzor. M.: FKU «NC BDD MVD Rossii» 2024, 34 s.
10. Kodeks Rossiyskoy Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 № 195-FZ (red. ot 03.02.2025) // SPS «Konsul'tant plyus».
11. Federal'nyy zakon ot 07.02.2011 № 3-FZ «O policii» (red. ot 28.12.2024)// SPS «Konsul'tant plyus».
12. Federal'nyy zakon «Ob administrativnom nadzore za licami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody» ot 06.04.2011 № 64-FZ (red. ot 06.04.2024) // SPS «Konsul'tant plyus».
13. Federal'nyy zakon «O narkoticheskih sredstvah i psihotropnyh veschestvah» ot 08.01.1998 № 3-FZ (red. ot 25.12.2023) // SPS «Konsul'tant plyus».
14. Federal'nyy zakon «O bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya» ot 10.12.1995 № 196-FZ (red. ot 28.12.2024) // SPS «Konsul'tant plyus».
15. Federal'nyy zakon ot 31.07.2020 № 248-FZ «O gosudarstvennom kontrole (nadzore) i municipal'nom kontrole v Rossiyskoy Federacii». (red. ot 28.12.2024) // SPS «Konsul'tant plyus».
16. Federal'nyy zakon ot 31.07.2020 № 247-FZ «Ob obyazatel'nyh trebovaniyah v Rossiyskoy Federacii» (red. ot 08.08.2024) // SPS «Konsul'tant plyus».
17. Federal'nyy zakon «O pravovom polozhenii inostrannyh grazhdan v Rossiyskoy Federacii» ot 25.07.2002 № 115-FZ (red. ot 28.12.2024) // SPS «Konsul'tant plyus».
18. Ukaz Prezidenta RF «Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve vnutrennih del Rossiyskoy Federacii i Tipovogo polozheniya o territorial'nom organe Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federacii po sub'ektu Rossiyskoy Federacii» ot 21.12.2016 № 699» // SPS «Konsul'tant plyus».
19. Rasporyazhenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 04 noyabrya 2017 goda № 2438-r «Perechen' dokumentov po standartizacii, obyazatel'noe primenenie kotoryh obespechivaet bezopasnost' dorozhnogo dvizheniya pri ego organizacii na territorii Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tant plyus».
20. GOST R 50597-2017 «Nacional'nyy standart Rossiyskoy Federacii. Dorogi avtomobil'nye i ulicy. Trebovaniya k ekspluatacionnomu sostoyaniyu, dopustimomu po usloviyam obespecheniya bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya. Metody kontrolya». // SPS «Konsul'tant plyus».
