Сфера деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации охватывает широкий круг вопросов, требующих нормативно-правового регулирования. Нормотворческая деятельность одного из ведущих федеральных ведомств на сегодняшний день испытывает на себе влияние постоянно изменяющихся общественных отношений, оперативно реагируя на такие вызовы. В действующие нормативные акты МВД России вносятся многочисленные изменения, увеличивается число актов текущего нормотворчества, что способствует оперативному решению возникающих проблем и позволяет удовлетворить новые требования.
Однако такие меры ослабляют системность нормативного массива ведомства и порождают в нём негативные моменты в виде пробелов, повторов и противоречий. В положениях программно-целевых документов МВД России последних лет отмечаются указанные выше проблемы в нормативно-правовом регулировании и предлагается в качестве средства для их решения систематизация действующих актов [4;5]. Стоит отметить, что констатация негативных фактов и задачи по упорядочиванию нормативных правовых актов в указанных документах декларативного характера не предполагают самого механизма реализации ведомственной систематизации.
Отдельные положения нормотворческих приказов указанного ведомства ориентируют нормотворцев на создание комплексных актов. Так, в п. 75 Приказа МВД России от 27 июня 2003 года № 484 (ред. от 01.08.2022) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» [2] закреплено, что «нормативные предписания формулируются с целью совершенствования всех ранее изданных нормативных правовых актов по данному предмету правового регулирования, взаимной их увязки и устранения множественности нормативных правовых актов по одному и тому же предмету правового регулирования». А в п. 21 (абзацы 3-4) данного нормативного акта указано, что планирование проектов актов осуществляется с учётом соответственно «сосредоточения усилий на разработке комплексных нормативно-правовых актов, сведения до минимума количества частных нормативных правовых актов» и «устранения пробелов и других выявленных недостатков, имеющихся в правовом регулировании организации и деятельности органов внутренних дел». Однако, по нашему мнению, систематизация нормативных правовых актов, регулирующих деятельность МВД России, требует конкретики в реализации комплексного и системного подхода в решении этого вопроса.
Для этого первую очередь необходимо рассмотреть возможность применения в правосистематизационном процессе ведомства современных информационных технологий, так как на сегодняшний день цифровизация охватывает многие стороны общественной жизни, не является исключением и нормотворческая деятельность ведомства. Стоит отметить, что для достижения целей ведомственной программы, утвержденной Распоряжением МВД России от 11.01.2022 г. № 1/37 (ред. от 30.06.2022) «Об утверждении Ведомственной программы цифровой трансформации МВД России на 2022-2024 годы» [3] предполагается цифровая трансформация сферы государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности, ликвидация отставания по вопросам применения технологий искусственного интеллекта.
В приведенных ранее «Приоритетных направлениях правового регулирования и юридического сопровождения деятельности МВД России на период с 2022 по 2026 год» указывается на ещё не до конца реализованный потенциал систем, имеющих значение для обеспечения нормотворческой деятельности и правового информирования сотрудников данного ведомства.
Анализ возможностей функционирующей единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России (ИСОД МВД России) показывает, что с помощью входящих в её состав модулей процесс создания систематизированных нормативных правовых актов может происходить почти полностью в цифровом формате. Модуль «Мониторинг» позволяет выявить существующие проблемы или недостаточность в нормативно-правовом регулировании, модуль «Конструктор НПА» – сократить время на создание проекта сводного кодифицированного или консолидированного ведомственного акта. Проведение необходимых экспертиз указанного проекта акта может производиться с помощью модулей «Правовая экспертиза» и «Антикоррупционная экспертиза». Кроме того, автоматизированный учёт нормативных правовых актов обеспечивает специализированная территориально распределённая автоматизированная система «Юрист». Входящие в её состав информационно-поисковые системы обеспечивают правовое информирование сотрудников ведомства. Однако, как было отмечено выше, планируется дальнейшее развитие потенциала системы, в том числе с использованием технологий искусственного интеллекта.
В этой связи, необходимо остановиться на указанных технологиях искусственного интеллекта, развитию которых уделяется внимание не только на ведомственном, но и на общегосударственном уровне [1]. На возможностях самообучаемых программ с сильным уровнем искусственного интеллекта планируется в будущем реализация идеи машиночитаемого и машиноисполняемого права. На существующих возможностях современных программ уже сегодня проводятся первые попытки тестирования в экспериментальном режиме процесса автоматизации законодательных актов в Новой Зеландии [10, с. 59]. В качестве основных факторов препятствующих переводу норм права в машиночитаемый код исследователи данной проблемы указывают на несовершенство действующего законодательства, его раздробленность, противоречивость, наличие в нём пробелов и повторов [6, с. 128, 207-208]. Также указывается, что общий характер правовых норм, обладающих большей абстрактностью, препятствует их автоматизации, в отличии от норм, содержание которых более конкретизировано [6, с. 225-226].
Указанные обстоятельства позволяют предположить, что идея машиночитаемого права может быть изначально реализована именно на ведомственном уровне, так как предписания ведомственных нормативно-правовых актов более детализированы и подробно регулируют общественные отношения, однако прежде необходимо добиться системности ведомственного нормативного массива, исключив негативные факторы, препятствующие его автоматизации. Таким образом, именно систематизация действующего ведомственного нормативного массива может подготовить его к этому процессу.
Попробуем сформулировать необходимые меры способные оптимизировать процесс ведомственной систематизации. Прежде всего необходимо выработать правовые основы, регламентирующие эту деятельность на ведомственном уровне, и нормативно закрепить их в нормотворческих приказах. Так, глава 15 проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» разработанного в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ посвящена вопросам учёта и систематизации нормативных правовых актов [9, с. 77-81]. В этой связи, представляется целесообразным включение в ведомственный нормотворческий приказ аналогичной главы по процедурным вопросам систематизации нормативно-правовых актов, определить периодичность проведения комплексных систематизационных работ, направленных на ревизию и систематизацию действующих нормативных правовых актов МВД России.
Помимо этого, возможно использование и некоторых примеров из зарубежного опыта нормотворческой деятельности. Так, например, заслуживает внимания способ оценки правосистематизационной деятельности органов, обладающих нормотворческой компетенцией, который заключается в установлении критериев эффективности не по количеству принятых актов, а по количеству отменённых и укрупнённых актов [8]. Внедрение подобного подхода несомненно позволило бы правильно оценить и активизировать работу по систематизации нормативных актов в МВД России.
Решение проблем, связанных с правосистематизационной техникой, возможно при установлении общих методических рекомендаций для всех ведомств федерального уровня. Такие единые для всех ведомств рекомендации не только важны для систематизации, но и будут способствовать укреплению и гармонизации межведомственных отношений. Стоит отметить, что в Германии Министерством юстиции разработаны рекомендации по нормотворческой технике для всех органов федерального уровня, включая и вопросы систематизации нормативных актов [7]. Предусматривается применение и отдельных нормотворческих приёмов, применяемых в законодательстве Германии. Примером чему может служить специальная нумерация актов, издаваемых по одному предмету, для удобства последующего объединения их в один систематизированный акт [11, с. 13]. В ведомственной практике такой приём может быть применим к актам, издаваемым по одному вопросу, и актам, вносящим изменения в них в целях упрощения процедуры последующего объединения таких актов в сводный консолидированный акт.
Таким образом, в целях оптимизации и повышения уровня систематизации нормативных правовых актов в МВД Росси необходимо определить правовые основы для этой деятельности и закрепить их на нормативном уровне, а также разработать новые оценочные подходы для этой деятельности. Внедрение отдельных приёмов правосистематизационной техники из положительного зарубежного опыта, соответственно адаптированных под специфичность нормотворчества федеральных органов исполнительной власти будет способствовать совершенствованию и развитию всей системы ведомственных нормативных-правовых актов.
