from 01.01.2021 to 01.01.2023
Orel, Russian Federation
The article presents the results of a study of the theoretical and methodological foundations for the implementation of projects for the interaction of the production sector of the penal system with representatives of the business community. Analyzed and summarized the specific features of public-private partnership in the production sector of the penitentiary system.
investment, partnership, interaction, development, penitentiary system
В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее – УИС) на период до 2030 г. [1] одним из вызовов, стоящих перед УИС, указан вектор совершенствования производственной деятельности для обеспечения необходимого уровня занятости осужденных. Исходя из чего, повышение эффективности уголовно-исполнительной системы, предусматривающее совершенствование организации ее деятельности, обеспечение безопасности, развитие производства и формирование профессионального кадрового потенциала является актуальной и своевременной задачей.
Одним из направлений усовершенствования организационно-структурного построения учреждений уголовно-исполнительной системы и является развитие имеющейся производственной базы учреждений уголовно-исполнительной системы на принципах государственно-частного парнтерства (далее – ГЧП), что позволит создавать дополнительные рабочие места для привлечения осужденных к оплачиваемому труду. Производственный сектор УИС включает производственные объекты, которые являются структурными подразделениями учреждений согласно ст. 18 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», расположенные в исправительных центрах, центрах трудовой адаптации осужденных (производственные (трудовые) мастерские) [2].
Современный этап реформирования уголовно-исполнительной системы выдвинул комплексную задачу по совершенствованию и развитию новых форм экономико-производственного сотрудничества учреждений исполнения наказаний и бизнес-структур с учетом положительных отечественных разработок и передового зарубежного опыта. Одним из наиболее дискуссионных вопросов не только с правовой, но и с экономической точек зрения в сфере функционирования УИС является привлечение частного сектора – бизнес-партнера к тому или иному сегменту деятельности. Институт ГЧП для пенитенциарной системы России является новым. Несмотря на государственное признание концепции «государственно-частного партнерства» в уголовно-исполнительной сфере многие вопросы экономической и правовой природы требуют глубоких междисциплинарных исследований. Следует отметить, что в науке категория ГЧП используется в общем понимании этого слова, а в сфере УИС вообще прослеживается явный недостаток в данных исследованиях.
Изучение зарубежного и отечественного опыта привлечения частного сектора в различные сферы, а также в сферу исполнения наказаний является предметом научных работ таких ученых, как Котелевская Ю.В. [3], Гасилов В.В. [4], Кружкова И.И. [5; 6], Радченко Е.П. [7], Бакшеев С.В. [8], Белик В.Н. [9]. Вышеперечисленные ученые исследовали вопросы целесообразности создания частных пенитенциарных учреждений в основном в части правовых установок, не уделяя должного внимания экономической составляющей сотрудничества государства в лице УИС и частного партнера. Остаются практически не исследованными вопросы аргументации возможностей использования частного сектора в сфере исполнения наказаний в таком институте как ГЧП в УИС. Перечень форм такого партнерства сегодня остается открытым: распространять его только на строительство новых учреждений УИС или на другие сферы деятельности системы, в частности, на собственный производственный сектор учреждений, исполняющих наказания – центры трудовой адаптации осужденных и производственные (трудовые) мастерские. Учитывая довольно сложный характер данных вопросов, ответ на поставленный вопрос находится не только в области права, но и экономики, что и определяет постановку предмета исследования.
Принимая во внимание предмет исследования, определение категории «государственно-частное партнерство» является первоочередным. Данную категорию трактует ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ [10]. ГЧП – государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим ФЗ в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Согласно данному ФЗ, проект государственно-частного партнерства, проект муниципально-частного партнерства — это проект, планируемый для реализации совместно публичным партнером и частным партнером на принципах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства.
Нами были рассмотрены взгляды ученых на трактовку понятия ГЧП в научной литературе. Исследования показали, что на сегодняшний день в литературе отсутствует единое понятие, определяющее партнерство бизнеса и власти. Существует определенная специфика в трактовке указанного понятия, которая обусловлена целями, задачами, законодательно-нормативной базой, приоритетами социально-экономической политики, уровнем развития правовой культуры и административной структурой и функциями органов государственной власти.
Причиной отличительных особенностей в понятиях ГЧП являются не только терминологические проблемы, но и несовпадение представлений о месте и значении партнерства в современной рыночной экономике. Как среди практиков, так и в научных кругах среди ученых существуют диаметрально противоположные взгляды на природу и цели функционирования ГЧП.
Одна группа авторов, а также законодатель [6; 10; 12; 13], говорят о том, что целью ГЧП является объединение ресурсов для роста преимуществ от использования компетенций и сильных сторон государственного и частного секторов. Данное направление исследователей выделяют характерные черты ГЧП – продолжительность отношений государства и частного сектора, разделение рисков, обязанностей, расходов между партнерами, выявление выгод для каждой из сторон партнерства. Другая группа авторов [14; 15; 16; 17; 18] выделяет финансовую составляющую отношений, возникающую при реализации совместных проектов. Данная трактовка передает идею создания ГЧП, однако не отражает отличных особенностей применения этого механизма, специфики его формирования.
Несмотря на многие отличия определения данного понятия, ученые высказывают единое мнение относительно того, что ГЧП является одной из наиболее эффективных форм сотрудничества между государством и бизнесом. Это сотрудничество основано на признании факта, что обе стороны получают выгоды от объединения финансовых ресурсов, технологий и управленческих знаний.
Таким образом, разногласия при определении партнерского взаимодействия государства и частного сектора касаются и отраслевого характера внедрения ГЧП. В трактовках государственно-частного партнерства прослеживается дифференцированный подход, согласно которому ГЧП ориентировано на определенные области применения. Следует отметить, что в настоящее время среди исследователей преобладает комплексный подход к рассмотрению основных форм и методов ГЧП, согласно которому применение инструментов и методов государственно-частного партнерства рассматривается с точки зрения источника финансирования, в зависимости от права собственности и этапа жизненного цикла объекта ГЧП.
Однако, по нашему убеждению, ГЧП целесообразно рассматривать не только как форму привлечения средств частного сектора, но и как объединение преимуществ и интересов, распределение возможных рисков и ответственности. Согласно приведенным подходам к рассмотрению этого понятия, в государственно-частном партнерстве и государство, и бизнес в процессе взаимодействия имеют свой интерес, который в дальнейшем приносит им обоим выгоду. Это дает нам возможность утверждать, что более целесообразно рассмотрение ГЧП именно как системы сотрудничества.
Следовательно, подводя итог всего вышесказанному, важно отметить, что подходов к определению ГЧП очень много. Предоставленные нами определения отражают сущность и функции этого явления, взаимно дополняют друг друга и формируют основу для разработки механизмов эффективной реализации проектов ГЧП с учетом локальной специфики УИС.
Однако следует отметить, что во всех исследованных определениях не уделено должного внимания вопросам организации такого взаимодействия в рамках ГЧП относительно пенитенциарной системы. В связи с отсутствием в литературе единой трактовки категории «государственно-частное партнерство с учреждениями ФСИН России», можно предложить следующее определение ГЧП применительно к УИС: «государственно-частное партнерство с учреждениями УИС» – это партнерство, осуществляемое, с одной стороны, руководством конкретных учреждений и органов УИС с противоположной стороны – субъектами хозяйствования – бизнес-структурами, с целью развития потенциала учреждений УИС, реализации инфраструктурных проектов, что находит свое отражение путем реализации договоров и соглашений.
Представляется целесообразным обобщить специфические особенности ГЧП в производственном секторе УИС:
- государственно-частное партнерство предполагает официальные отношения или договоренности на долгосрочной основе между учреждениями ФСИН и бизнесом;
- отношения сторон государственно-частного партнерства носят партнерский, то есть равноправный характер, а государство в лице ФСИН является партнером частного сектора, а не просто катализатором или регулятором его деятельности;
- четкая и прозрачная идентификация общих целей и интересов партнеров – государства в лице ФСИН и бизнес-партнера;
- совместное принятие решений при управлении инвестиционными ресурсами и проектами ГЧП;
- равное распределение расходов и рисков между партнерами;
- равенство перед законом всех партнёров, признание партнерами своих прав и обязанностей;
- согласованность интересов партнеров с целью получения взаимовыгоды;
- конкурсная основа определения частного партнера, кроме случаев, установленных законом.
Исходя из приведенных определений и других положений нормативных актов, выделим следующие признаки ГЧП в производственном секторе УИС: наличие двух сторон в лице таких субъектов, как: учреждение (и/или территориальный орган) ФСИН России (то есть профильный орган в системе федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализующий государственную политику в сфере исполнения уголовных наказаний и пробации) и подведомственные ему органы и учреждения, с одной стороны, и юридические лица и физические лица – с другой стороны; такое сотрудничество осуществляется на договорной основе; частный партнер определяется на основе конкурса; победитель конкурса несет полную ответственность за выполнение обязательств по договору ГЧП.
1. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 29.04.2021 g. № 1138-r «Ob utverzhdenii Koncepcii razvitiya ugolovno-ispolnitel'noy sistemy RF na period do 2030 g» [Elektronnyy resurs]. - Oficial'nyy sayt SPS «Garant». - 2021. - Rezhim dostupa: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/400639567/ (data obrascheniya: 11.01.2022)
2. Zakon RF ot 21.07.1993 N 5473-1 «Ob uchrezhdeniyah i organah, ispolnyayuschih ugolovnye nakazaniya v vide lisheniya svobody» [Elektronnyy resurs]. - Oficial'nyy sayt SPS «Konsul'tant Plyus». - 2021. - Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4645/ (data obrascheniya: 11.01.2021)
3. Kotelevskaya Yu. V. Ekonomicheskaya bezopasnost' Rossii: ugrozy, vozmozhnosti, tendencii / Yu. V. Kotelevskaya, D. V. Nehaychuk, Yu. S. Nehaychuk. - Moskva: Izdatel'stvo "Pero", 2022. - 416 s.
4. Gasilov V. V. Ocenka riskov gosudarstva, municipalitetov, chastnyh investorov i arendatorov v proektah gosudarstvenno-chastnogo partnerstva / V. V. Gasilov, D. V. Pol'schikov, E. A. Serebryakova // FES: Finansy. Ekonomika. Strategiya. - 2017. - № 3. - S. 47-51
5. Kruzhkova I. I. Privlechenie finansirovaniya v proekty gosudarstvenno-chastnogo partnerstva / I. I. Kruzhkova // Estestvenno-gumanitarnye issledovaniya. - 2022. - № 41(3). - S. 161-166
6. Kruzhkova I. I. Chastnye problemy mehanizma realizacii proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Rossii / I. I. Kruzhkova // Servis v Rossii i za rubezhom. - 2022. - T. 16, № 3(100). - S. 146-153. - DOIhttps://doi.org/10.24412/1995-042X-2022-3-146-153
7. Radchenko E. P. Ekonomicheskaya bezopasnost' proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva s uchastiem pravoohranitel'nyh organov: instrumenty i mehanizmy obespecheniya / E. P. Radchenko // Finansovaya ekonomika. - 2020. - № 11. - S. 293-298
8. Baksheev S. V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo kak sposob privlecheniya chastnogo kapitala k razvitiyu sektora real'noy ekonomiki / S. V. Baksheev // Via scientiarum - Doroga znaniy. - 2020. - № 4. - S. 17-27
9. Belik V. N. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v penitenciarnoy sfere: otdel'nye aspekty ispolneniya ugolovnyh nakazaniy / V. N. Belik // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2017. - № 423. - S. 202-206. - DOIhttps://doi.org/10.17223/15617793/423/28
10. Federal'nyy zakon ot 13.07.2015 N 224-FZ «O gosudarstvenno-chastnom partnerstve, municipal'no-chastnom partnerstve v Rossiyskoy Federacii i vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii» [Elektronnyy resurs]. - Oficial'nyy sayt SPS «Konsul'tant Plyus». - 2015. - Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ (data obrascheniya: 11.01.2022)
11. Federal'nyy zakon ot 13.07.2015 N 224-FZ «O gosudarstvenno-chastnom partnerstve, municipal'no-chastnom partnerstve v Rossiyskoy Federacii i vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii» [Elektronnyy resurs]. - Oficial'nyy sayt SPS «Konsul'tant Plyus». - 2015. - Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ (data obrascheniya: 16.01.2023)
12. Mingazov R. I. Riski chastnogo partnera pri realizacii proekta gosudarstvenno-chastnogo partnerstva / R. I. Mingazov // Modern Economy Success. - 2022. - № 4. - S. 89-92
13. Puhova M. M. Specifika riskov chastnyh partnerov v usloviyah realizacii proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva pri vypolnenii gosudarstvennogo oboronnogo zakaza / M. M. Puhova // Ekonomicheskie nauki. - 2020. - № 186. - S. 158-162. - DOIhttps://doi.org/10.14451/1.186.158
14. Kuznecova A. I. Mehanizmy finansirovaniya proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva / A. I. Kuznecova // Aktual'nye voprosy sovremennoy ekonomiki. - 2020. - № 11. - S. 1021-1024. - DOIhttps://doi.org/10.34755/IROK.2020.35.86.081
15. Asabaev E. A. Sovershenstvovanie mehanizma kompensacii operacionnyh zatrat proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva / E. A. Asabaev // Vestnik Instituta zakonodatel'stva i pravovoy informacii Respubliki Kazahstan. - 2020. - № 2(60). - S. 235-240
16. Konischeva T. I. Problema ogranichennosti suschestvuyuschih istochnikov finansirovaniya proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva / T. I. Konischeva // Konkurentosposobnost' v global'nom mire: ekonomika, nauka, tehnologii. - 2018. - № 6(65). - S. 3-5. - DOIhttps://doi.org/10.24411/2412-883X-2018-00001
17. Terehova E. V. K voprosu o finansirovanii investicionnyh proektov v ramkah gosudarstvenno-chastnogo partnerstva (finansovo-pravovye i problemnye aspekty) / E. V. Terehova // Voprosy ekonomiki i prava. - 2020. - № 142. - S. 41-47. - DOIhttps://doi.org/10.14451/2.142.41
18. Zharina N.A. Finansovye mehanizmy realizacii proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva / N. A. Zharina, O. N. Balabanova, R. Z. Gayfutdinova, G. S. Gabidinova // Ekonomika i predprinimatel'stvo. - 2019. - № 10(111). - S. 769-772
