Federal'nogo gosudarstvennogo byudzhetnogo obrazovatel'nogo uchrezhdeniya vysshego obrazovaniya «Rossiyskiy ekonomicheskiy universitet imeni G.V. Plehanova», (department of state and legal and criminal and legal disciplines, professor)
employee from 09.09.2015 until now
Russian Federation
employee from 03.09.2007 until now
Saratov, Russian Federation
GRNTI 10.07 Теория государства и права
BBK 67 Право. Юридические науки
BBK 670 Общая теория права
The research of specifics of state planning in the transport sphere at the present stage is conducted. Content of strategic planning and its target purpose as difficult legal phenomenon is disclosed, connection of planning with forecasting is defined. Special attention is paid to the analysis of the innovations in the field of state planning consisting in development of pilot programs, use of road mapping as one effective methods of planning, application in activity of governing bodies of transport of such instrument of short-term planning as the public declaration.
strategic planning, pilot program, road map, public declaration, transport system
Миссия государства в сфере функционирования и развития транспортной инфраструктуры России заключается в создании эффективной транспортной системы, являющейся катализатором роста для всех отраслей экономики и регионов, в формировании единого транспортного пространства России, в обеспечении общедоступности и высокого качества логистических услуг в сфере грузоперевозок, транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами [5,c.241].
В целом система управления российской транспортной системой формируется на основе плана, устанавливающего алгоритм решения конкретных задач и их согласование.
Планирование в государственном управлении с учетом закономерностей развития транспорта, по мнению авторов, создает условия, позволяющие максимально полно удовлетворять потребности населения в транспортных услугах, обеспечивать стабильность и согласованность в движении всех видов транспорта. Содержание планирования составляют административно-правовые действия, цель которых заключается в определении на перспективу и юридическом закреплении видов комплексного использования материальных и людских ресурсов, направленных в конечном итоге на благо общества и государства. В ходе планирования разрабатываются различные стратегические и программные документы по развитию отношений в транспортной отрасли [1,c.243].
Планирование изначально связано с прогнозированием. С точки зрения А. М. Петрова, прогнозирование заключается «в процессе разработки (на основе применения научного подхода и собственного методического аппарата) аргументированных суждений о возможных состояниях объектов (явлений и процессов) в будущем или об альтернативных траекториях их развития, путях и сроках их достижения через определенный промежуток времени, носящих вероятностный характер» [12,c.46]. Эффективное планирование невозможно без обоснования направлений социально–экономического прогнозирования [8] позволяющего определять возможные пути развития транспортной инфраструктуры, учитывая реальную экономическую ситуацию, а также вырабатывать (корректировать) планы в соответствии с составленным прогнозом и оценивать принятое решение с точки зрения его последствий на прогнозируемый период. На современном этапе «комплексность, сбалансированность и устойчивость развития транспорта должны обеспечиваться при помощи новой системы транспортного планирования, основанной на транспортно-экономическом балансе» [13].
Одной из тенденций в сфере управления транспортом является инновационное стратегическое планирование. Оно позволяет обозначить наиболее значимые направления деятельности государства, способствует открытости и сбалансированности планов федеральных и региональных органов управления, реализации крупномасштабных задач, согласованности решений, принимаемых в ходе государственного стратегического управления. Документы стратегической направленности принимаются на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу [2,c.214].
Анализ содержания отдельных стратегических документов, являющихся элементами единой системы стратегического планирования в транспортной сфере [11], свидетельствует о том, что государство при переходе к принципиально новому и социально ориентированному типу развития экономики формирует позицию по оптимизации условий для социально-экономического развития, прежде всего, в целях улучшения качества предоставляемых транспортных услуг, увеличения конкурентоспособности транспортной системы России. При этом транспорт как основополагающий элемент экономики и источник инвестиционного спроса на продукцию представляет собой самостоятельную точку экономического роста. Таким образом, разработка и принятие стратегических документов свидетельствует о создании инновационной системы планирования, заключающейся в определении и выработке государственно значимых стратегических ориентиров устойчивого развития транспорта.
Особое место в системе стратегических документов занимает Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Концептуальная модель Стратегии основана на балансе целей, задач и интересов государства и общества, а также на продуктивном использовании всех необходимых ресурсов (финансовых, материальных, людских) с целью реализации государственной транспортной политики. Деятельность участников стратегического планирования осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июля 2014 № 172-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2017 г. № 507-ФЗ).
Безусловный интерес в рамках реализации майского Указа Президента Российской Федерации [9] вызывает и Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 г. № 2101-р. В план включены 11 федеральных проектов, девять из которых направлены на совершенствование и диверсификацию транспортной инфраструктуры. К ним, в частности относятся проекты: «Европа – Западный Китай», «Морские порты России», «Северный морской путь» и др. В Комплексном плане определены также целевые показатели федеральных проектов, ответственные исполнители, объемы финансирования и предварительный анализ рисков. Реализация проектов транспортной части Комплексного плана позволит к 2024 году существенно улучшить транспортную систему, увеличить экономическую связанность территорий. Комплексный план структурирован по аналогии с национальными проектами и синхронизирован с национальными проектами «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Международная кооперация и экспорт».
Приоритет транспортной части Комплексного плана – инновационное преобразование отрасли инфраструктурного строительства. В этих целях планируется внедрение и широкое применение передовых технологий и лучших практик, цифровизация транспортной отрасли и логистических процессов.
Учитывая значимость проблем, стоящих перед транспортной отраслью, в качестве постоянно действующего органа создана Правительственная комиссия по транспорту. Комиссия осуществляет согласование деятельности органов исполнительной власти и взаимодействие с представителями бизнес-сообщества по вопросам, связанным с разработкой и реализацией основных направлений государственной транспортной политики, в том числе в сфере научно-технической и инновационной деятельности [10] Комиссия, в частности проводит комплексный анализ развития транспортной системы и определяет основные направления ее дальнейшего совершенствования; обеспечивает разработку концептуальных документов по развитию отдельных отраслей транспортной системы и др.
Одной из новаций в сфере государственного управления стала разработка пилотных программ. Начиная с 2017 года, современное российское государство кардинально меняет подход к правилам разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программных документов. Речь идет об интеграции федеральных целевых программ в пилотные государственные программы. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года № 1243 и от 20 декабря 2017 года № 1596 с 1 января 2018 года прекратили действие две федеральные государственные программы: «Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы)» от 5 декабря 2001 года № 848 и «Развитие транспортной системы России» от 15 апреля 2014 года № 319. Отметим, что речь не идет о прекращении реализации мероприятий, указанных в программах, а об их интеграции в обновленную госпрограмму с сохранением объемов финансирования и всех договорных обязательств.
В октябре 2017 года Минтранс России разработал проект государственной программы «Развитие транспортной системы». Программа утверждена постановлением Правительства Российской Федерации 20 декабря 2017 года и переведена на механизм проектного управления (постановление вступило в силу 1 января 2018 г.). Новшество заключается в том, пилотная госпрограмма содержит конкретные и измеримые цели, для каждой из которых определены целевые значения основных показателей, которые должны быть достигнуты к установленному сроку. Данный формат управления позволит максимально повысить уровень исполнения мероприятий и эффективность использования финансовых средств. Кроме того, в составе госпрограммы выделены проектная и процессная части – своего рода бюджет развития и бюджет поддержания. Например, в рамках реализации ведомственного проекта «Развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта» определена цель: ускорение товародвижения и рост подвижности населения путем реализации инвестиционных мероприятий по строительству 1,8 тыс. км дополнительных главных путей и новых железнодорожных линий (срок исполнения: 2018 - 2021 гг.). К одному из мероприятий процессной части отнесено управление реализацией мероприятий в сфере железнодорожного транспорта. При этом ключевые показатели эффективности проектов должны уточняться в соответствии с Прогнозом социально-экономического развития России на 2019 год и плановый период 2019 и 2021 гг.
Анализируя специфику планирования в системе государственного управления, следует обратить внимание и на использование дорожного картирования как одного эффективных методов планирования, прогнозирования и управления в сфере транспорта Дорожная карта в отличие от целевых программных документов, по мнению Е. К. Глушко, «… характеризует развитие соответствующего объекта во времени, предусматривает конкретные показатели эффективности и результаты, которые должны быть достигнуты. Обычно дорожная карта представляет собой алгоритм, отображающий важнейшие шаги и ожидаемые результаты этих шагов в «узлах». «Узел» карты – это этап развития объекта и одновременно точка принятия управленческого решения, а отрезки между «узлами» – причинно-следственные связи между ними» [7,c.53]. Фактически речь идет о пошаговом сценарии развития определенного объекта. Например, в марте 2018 года Правительственная комиссия по транспорту утвердила «дорожные карты», нацеленные на развитие до 2020 года морских портов Балтийского бассейна и Западной Арктики, а также развития железнодорожных и автомобильных подходов к указанным морским транспортным узлам. Реализация мероприятий, предусмотренных указанными документами, позволит создать условия для эффективного развития портовых мощностей, сбалансированные с мероприятиями по созданию подходов к ним.
То, что касается разработки плана деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти, то она должна быть направлена на выполнение определенных управленческих функций в транспортной сфере. К ним относятся:
определение приоритетных направлений деятельности федерального органа исполнительной власти на среднесрочный период и их сопряжение с целеполаганием документов стратегического планирования, по которым указанный орган является ответственным исполнителем (соисполнителем); организация и координация деятельности структурных подразделений органа исполнительной власти, а также его территориальных органов по реализации документов стратегического планирования; мониторинг и оценка промежуточных и окончательных результатов реализации указанных документов (в данном случае речь идет о процессе постоянного и научно обоснованного отслеживания состояния, развития транспортных отношений с целью выявления проблемных аспектов и последующего выбора путей их решения ) [14] и т.д. При разработке плана в обязательном порядке должны быть учтены потребности в развитии транспортной отрасли (вида транспорта) на конкретный временной промежуток и сформулированы на этой основе соответствующие цели и задачи; затем устанавливаются направления развития транспорта; рассчитываются темпы роста его показателей и потребности в материально–технических, финансовых и трудовых ресурсах; определяются формы и методы контроля и оценки выполнения мероприятий, предусмотренных соответствующим документом.
Важным инструментом краткосрочного планирования в деятельности властных структур является публичная декларация, которая относится к одному из 10 механизмов, закрепленных в Стандарте открытости федеральных органов исполнительной власти. Публичная декларация включает основные цели, задачи ведомства на текущий год с указанием ожидаемых результатов и позволяет сконцентрировать внимание на решении наиболее актуальных для общества и государства проблем в транспортной сфере. Так, например, в публичной декларации ключевых целей и приоритетных задач Минтранса России на 2018 год для реализации цели по повышению доступности и качества транспортных услуг для населения были определены следующие задачи: совершенствование государственного контроля (надзора) за обеспечением доступности для инвалидов объектов транспортной инфраструктуры и предоставляемых услуг; совершенствование законодательства в сфере пассажирских перевозок, направленное на повышение доступности и качества транспортных услуг для населения [15,c.67] и др.
В целом использование государством нового формата планирования в транспортной сфере определяется тем, что существует серьезная проблема, обусловленная комплексной структурой транспорта, характеризующейся многообразием его видов, и особым местом транспортной отрасли в экономике страны; высоким уровнем капиталоемкости и длительностью периода времени, необходимого для того, чтобы доходы покрыли затраты на инвестиционные проекты развития транспорта, что в конечном итоге негативно сказывается на их инвестиционной привлекательности для бизнес-структур и предполагает обязательное участие государства в их реализации. Новации в сфере планирования дают возможность сосредоточить (сконцентрировать) ресурсы, предназначенные для формирования оптимальной среды функционирования всей транспортной системы.
Кроме того, применение программно–целевого метода при реализации государственной транспортной политики, создает условия для более динамичного развития транспортной отрасли, поскольку мероприятия увязываются по срокам, ресурсам и исполнителям в сочетании с эффективной системой управления и контроля. Указанный метод позволяет согласовывать действия государственных органов власти в решении проблем, существующих на транспорте; внедрять достижения науки, являющиеся одной из составляющих инновационного процесса в сфере транспорта.
Подводя итог, хотелось бы подчеркнуть, что учитывая сложность и многогранность транспортного комплекса как объекта государственного регулирования, приоритетным становится усиление роли государства в модернизации транспортной отрасли. Государственная транспортная политика должна носить системный характер, осуществляться в рамках определенной стратегии управления посредством методов, учитывающих общенациональные императивы и региональную специфику, адекватных развитию ситуации в транспортной сфере, направленных на удовлетворение потребности общества и государства в оказании качественных транспортных услуг.
1. Administrative law of Russia. Kikot' V.Ya., Rumyantsev N.V., Kononov P.I., Bocharov S.N., Eriashvili N.D., Demidov Yu.N., Stakhov A.I., Bratanovsky S.N., Zyryanov S.M., Vasilyev F.P., Beketov O.I., Sergeyev S.A., Kalgina A.A., Kositsyn I.A., Golovko V.V., Prudnikova T.A., Futo S. R., Saudakhanovm. V. Moskva, 2015. It is gray. Dura lex, sed lex (the 6th edition processed and added) - 715 pages.
2. Administrative law of Russia. Eriashvili N.D., Zubach A.V., Coopers S. N., Demidov Yu.N., Kononov P.I., Kostennikov M.V., Kurakin A.V., Zyryanov S.M., Stakhov A.I., Beketov O.I., Kalgina A.A., Golovko V.V., Bratanovsky S.N., Saudakhanov M.V., Prudnikova T.A., Amelchakova V.N. The textbook for students of the higher education institutions studying in Law / Moscow, 2017. - 734 pages.
3. Bratanovsky S.N., Poker S.A., Bratanovskaya M.S. Subjects of administrative law. Moscow; Berlin, 2014-186 of pages.
4. Bratanovsky S.N., Lebedeva M.M. Special legal regimes of information. Monograph. Saratov, 2012 - 212 pages.
5. Bratanovsky S.N., Ostapets O.G. Paradigm of administrative legal department transport system of Russia: monograph. Moscow-Berlin: Direkt-media, 2018. - 289 with.
6. Bratanovsky S.N., Bratanovskaya M.S. Administrative law Textbook.M.2016.-487 of page.
7. Glushko E. K. Road maps in public administration//the Right and the state: theory and practice. - 2014.-No. 11 (119)-. Page 53.
8. For example, according to the Forecast of social and economic development of the Russian Federation until 2024 by priorities of development of transport infrastructure there will be development of road network, construction and reconstruction of public highways, including high-speed highways on the terms of public-private partnership, development of transport corridors, development of railway lines, development of the Northern Sea Route, increase in power of the Russian ports, development of the airports and internal transportations by air transport and also rail transportation, modernization of infrastructure of the inland water transport. URL: http://economy. gov.ru/minec/activity/sections/macro/201801101 (date of the address 10.05. 2019).
9. About the national purposes and strategic problems of development of the Russian Federation until 2024: Decree of the President of Russia of May 7, 2018 No. 204: in edition of 19.07.2018 No. 444. URL: http://www. pravo.gov.ru.
10. About reorganization of Government Commission on Transport and Communications and about formation of the Government commission on transport and the Government commission on communication (together with "The provision on the Government commission on transport", "The provision on the Government commission on communication"): Resolution of the Government of the Russian Federation of March 16, 2013 No. 220: in edition of 07.09.2018 No. 1065. URL: http://base.garant.ru/.
11. About the approval of the Strategy of development of the inland water transport of the Russian Federation until 2030: order of the Government of the Russian Federation of February 29, 2016 No. 327-r. URL: http://base.garant.ru/; About utva
12. Petrov A. M. Improvement of the state and municipal forecasting: the collective monograph "Improvement of the public and municipal administration in the Russian Federation: problems, search, decisions" / Under a general edition of M.I. Abramova, A.M. Petrov. Saratov: Saratov social and economic institute (branch) of Plekhanov Russian Academy of Economics, 2016. 216 pages.
13. The transport strategy of the Russian Federation until 2030: order of the Government of the Russian Federation of November 22, 2008 No. 1734-r: in an edition of 12.05.2018 No. 893-r. URL: http://docs.cntd.ru.
14. The specified requirements to development of plans of activity by federal executive authorities are defined by the resolution of the Government of the Russian Federation of December 26, 2015 No. 1449 "About an order of development, adjustment, implementation of monitoring and control of implementation of plans of activity of federal executive authorities which management of activity is performed by the Government of the Russian Federation" of .URL: https://www.mintrans.ru/ministry/targets/121
15. Yusupov A.K. Transport strategy. Page M.:2018-437.
