Россия
УДК 34 Право. Юридические науки
ББК 67 Право. Юридические науки
В статье рассмотрены вопросы конституционного закрепления итогов трансформации Швейцарского союза из конфедеративного объединения кантонов в единое федеративное государство со значительной самостоятельностью субъектов. Проанализированы вопросы формирования органов власти, их функции, особенности законодательного процесса, разграничения полномочий между союзом и кантонами.
Швейцарский союз, кантоны, Конституция 1874 г., союзное собрание, союзный совет
С 12 сентября 1848 г. после принятия новой конституции Швейцарский союз вступил в завершающую фазу трансформации из конфедерации в федеративное государство. Это окончательно было закреплено Конституцией от 30 мая 1874 г., в которой также был реализован принцип разделения властей. Законодательная власть принадлежала двухпалатному парламенту — Союзному собранию (Bundesversammlung, Assemblée fédérale), состоявшему из национального и кантонального советов. Национальный совет (Nationalrath, Conseil national) представлял швейцарский народ в целом, а кантональный (Ständerath, Conseil des Etats) — отдельные кантоны. Члены первого избирались на основе союзного законодательства, предусматривавшего всеобщее, прямое и равное избирательное право при тайном голосовании непосредственно гражданами сроком на три года. Активным и пассивным избирательным правом обладали все граждане мужского пола старше 20 лет, за исключением лишенных гражданских прав (в пассивном праве было одно ограничение: духовные лица не обладали им). Досрочного роспуска национального совета конституция не предусматривала. Члены кантонального совета (по два от каждого кантона или по одному от полукантона) избирались на основе кантонального законодательства: даже сроки полномочий (от одного года до трех лет), содержание и условия избираемости. В некоторых кантонах они избирались непосредственно напрямую гражданами; в других — депутатами кантональных представительных собраний. Швейцарская конституция прямо установила запрещение всяких инструкций членам союзного собрания. Законопроекты и бюджет рассматривались раздельно палатами союзного собрания и при согласии обоих либо вступали в силу, либо выносились на референдум (см. ниже). Кроме законодательной деятельности, союзное собрание на общих заседаниях обеих палат избирало на 3-летний срок без права отзыва союзный совет (этим его влияние на исполнительную власть и ограничивалось) и бессрочно членов федерального суда и главнокомандующего армией. На общих же заседаниях оно решало вопросы о помиловании осужденных.
Исполнительная власть имела коллегиальную организацию: она осуществлялась Союзным советом (Bundesrath, Conseil fédéral), состоявшим из семи членов, избиравшихся на совместном заседании обеих палат Союзного собрания на трехлетний срок из всех граждан, могущих быть избранными в национальный совет. Совет из числа своих членов избирал на год президента (Bundespresident, président de la confédération) и вице-президента. Два года подряд одно и то же лицо избираться президентом не могло. Чаще всего президентом на следующий год избирался вице-президент, но это не было обязательным. Президент являлся одновременно и главой государства, представляя Швейцарский союз в отношениях с другими государствами, и главой правительства. Каждый из членов совета руководил одним из государственных департаментов: политическим (иностранных дел); внутренних дел; юстиции и полиции; военным; финансовым; торговли и земледелия; почты, телеграфа и железных дорог. До истечения 3-летнего срока только судебный приговор мог принудить членов Союзного совета, и то только каждого в отдельности, выйти в отставку. Отклонение парламентом или референдумом какого-либо проекта, предложенного членом союзного совета, не признавался вотумом недоверия. Члены союзного совета являлись скорее чиновниками, чем политическими деятелями. Они часто принадлежали к разным партиям. Конституция содержала запрет на совмещение должности члена союзного совета с принадлежностью к союзному собранию. Союзный суд также избирался Союзным собранием в составе 9 человек сроком на 6 лет, так, чтобы в нем были носители всех трех официальных языков Швейцарии. Избранным мог быть любой полноправный гражданин, достигший 20-летнего возраста. Президент и вице-президент суда избирались составом суда из своей среды сроком на два года. Официальной столицы Швейцария не имела. Основные федеральные органы власти располагались в Берне (Союзное собрание и Союзный совет) и Лозанне (Союзный суд). Принцип разделения властей осуществлялся довольно последовательно. Союзный совет не имел права законодательной инициативы. А союзное собрание не могло вмешиваться в деятельность совета, за исключением рассмотрения жалоб на постановления по спорным административным делам и разрешение пререканий между союзными властями. Конституция закрепила институт факультативного референдума. Законопроекты, принятые союзным собранием, обнародовались в кантонах. В течение 90 дней как правительства кантонов, так и отдельные граждане могли подать заявления о необходимости проведения народного голосования. Если в указанный срок такие заявления поступали от 8 кантонов или 30 000 граждан, то союзный совет не ранее чем через 4 недели назначал день голосования. Само голосование проходило в общинах, которые затем представляли в союзный совет оригиналы протоколов с его результатами. Также референдум мог проводиться и по решению самого союзного собрания. Гражданам Швейцарии были предоставлены широкие права участия в изменениях конституции. Решение о внесении изменений в конституцию принималось согласованными постановлениями обеих палат союзного собрания. Если национальный и кантональный советы не приходили к согласию по вопросу пересмотра конституции или если того потребуют 50 000 граждан, вопрос выносился на народное голосование. При его утвердительном решении проводились выборы нового состава Союзного собрания, которое и приступало к разработке проекта изменений конституции. В любом случае проект изменений обязательно выносился на референдум и считался принятым лишь под условием его одобрения большинством граждан и большинством кантонов. Голосом кантона считался общий результат голосования граждан в кантоне. Конституция Швейцарии отвергала монополию союза в отношении международных отношений и содержания вооруженных сил. Кантоны могли сами заключать договоры с иностранными государствами по вопросам соседских отношений неполитического характера. Кантоны также могли иметь постоянные воинские формирования численностью не более 300 человек, союз же не мог содержать постоянной армии. В то же время Вооруженные Силы Швейцарского союза были организованы по принципу милиции на основе всеобщей воинской повинности, которая распространялась на всех граждан мужского пола от 20 до 44 лет. Они обязаны были проходить начальную военную подготовку, а затем периодическую переподготовку. В случае возникновения военной угрозы подготовленные военнообязанные могли быть мобилизованы в кратчайшие сроки. Граждане, по какой-либо причине освобожденные от воинской повинности, уплачивали специальный военный налог. Конституция 1874 года подтвердила запрет на вступление Швейцарии в военные союзы, закрепив ее нейтральный статус. Вскоре в нее была внесена поправка, запрещающая вербовку швейцарских граждан иностранными государствами. Это положило конец традиции швейцарского наемничества. В вопросах общей компетенции права федеральных властей были достаточно широки. Исключительную компетенцию союза составляли: 1) почтовое и телеграфное дело; 2) железнодорожное законодательство; 3) таможенное законодательство; 4) вопросы эмиграции; 5) денежное обращение; 6) установление системы мер и весов; 7) производство пороха; 8) законодательство о мерах по предупреждению эпидемий и эпизоотий; 9) гражданское законодательство о правоспособности, обязательствах, авторских и смежных правах, конкурсном производств.
Кроме того, союзная власть могла издавать законы в сфере трудовых отношений, об охоте и рыболовстве, осуществлять высший надзор за дорогами и водными сооружениями, создать союзный университет и содействовать устройству иных общеполезных учреждений. Союзная власть гарантировала кантонам неприкосновенность их конституций при соблюдении ряда условий: 1) отсутствия в них положений, противоречащих союзной конституции; 2) установления исключительно республиканской формы правления; 3) принятия этих конституций народным голосованием; 4) возможности пересмотра кантональной конституции по требованию большинства граждан. Вместе с тем Конституция Швейцарии включала значительное число общих начал права, обязательных для кантонального законодательства. В ней были гарантированы: 1) равенство перед законом; 2) свобода передвижения; 3) религиозная свобода; 4) свобода заключения браков; 5) свобода печати; 6) право петиций; 7) недопустимость чрезвычайных судов; 8) запрет смертной казни за политические преступления; 9) свобода торговли и промыслов; 10) обязательное бесплатное светское начальное образование; 11) запрет игорного бизнеса. В союзной конституции содержался запрет на создание особых союзов и заключение договоров политического характера между кантонами. Однако они могли заключать друг с другом соглашения по вопросам неполитического характера (торговля, образование, законодательство, суд и управление). О подобных соглашениях и их содержании необходимо было ставить в известность органы власти союза, которые могли воспрепятствовать их осуществлению, если они противоречили союзной конституции или правам других кантонов. В случае возникновения серьезных противоречий между кантонами последние не имели права прибегать к силе, а должны были прибегнуть к посредничеству союзных властей для их разрешения, которые могли использовать различные способы восстановления законного порядка, вплоть для применения вооруженной силы. Если кантональное правительство не имело возможности просить содействия союзной власти, то последняя могла вмешаться по собственной инициативе. Юрисдикция Союзного суда распространялась на споры в сферах публичного, уголовного и гражданского права. В первом случае это были споры между союзными и кантональными органами власти, между разными кантонами, а также случаи нарушения публичных прав граждан. В уголовно-правовой сфере союзному суду были подсудны дела о должностных преступлениях чиновников Союза, дела о государственной измене, уголовно наказуемые нарушения международного права, политические преступления, сопровождаемые насилием. В гражданско-правовой сфере это были споры, стороной в которых был Союз или кантоны.
Финансы Швейцарского союза имели двойственный источник формирования — это собственно союзные доходы и взносы кантонов. Доходная часть союзного бюджета формировалась за счет различных сборов (таможенных, почтовых и телеграфных), доходов от союзной монополии на производство пороха, 50% военного налога, уплачиваемого освобожденными от воинской повинности. В случае нехватки средств от союзных доходов они восполнялись кантональными взносами, но это не являлось постоянной практикой. Вводить самостоятельно дополнительные налоги федеральные власти согласно конституции не могли. Конституция установила полное равноправие языков трех национальных групп, из которых состоит население Швейцарии. Правительственные акты публикуются на трех языках — немецком, французском и итальянском, в парламенте дозволяется говорить на каждом из них, все коллегиальные правительственные учреждения имеют обязательно разноязычных членов и принимают документы на всех языках. Этим удалось устранить всякую национальную борьбу и слить различные этнические группы в единый швейцарский народ с общим национальным самосознанием, не отождествляющий себя с немцами Германии или французами Франции. Таким образом, можно сделать вывод, что Конституция 1874 года фактически превратила Швейцарию в единое государство с федеративной формой устройства, правда сохранив в официальном названии термин «конфедерация», наделив большими полномочиями субъектов (кантонов), а также введя институты прямой народной демократии. Конституция 1874 года просуществует более века, за это время в нее чуть ли не ежегодно вносились частичные изменения (более 130), пока 18 апреля 1999 года всенародным референдумом не была принята ныне действующая конституция, которая не содержит принципиально новых норм, регулирующих общественные отношения.
1. Драгунов Г.П. Швейцария: история и современность. М., 1978.
2. Клей А. Федеральная конституция на немецком, французском и итальянском языках в онлайн историческом словаре Швейцарии. 3 мая 2011 года.
3. Петров И.А. Очерки истории Швейцарии. М.: Циркон, 2006.
4. Clive H. Church. The Politics and Government of Switzerland. Palgrave Macmillan. 2004.
5. URL: https://www.admin.ch/gov/de/start.html.
6. URL: www.verfassungen.ch.
