Россия
УДК 34 Право. Юридические науки
ББК 67 Право. Юридические науки
Cтатья посвящена анализу проблем, возникающих при исполнении административного договора, на основе проведенного анализа были сформулированы рекомендации по совершенствованию системы государственных закупок. Особое внимание уделяется необходимости централизации закупок.
административный договор, публичные интересы, государственные закупки, централизация закупок, контрактная система
В связи с принятием закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 возникла необходимость в построении новой организационной структуры управления процессами закупок. На основе проведенного анализа были сформулированы следующие рекомендации по совершенствованию системы государственных закупок. Уменьшить совершение систематических ошибок, допускаемых заказчиками, поможет корректировка законодательства, направленная на упрощение работы сотрудника, занимающегося закупками, и на уменьшение объема работы. Это могут быть увеличение сроков публикации информации в реестре контрактов, отмена дублирующих действий. Также необходимо исключить отсутствие единообразия в применении, однозначности и ясности требований контрактной системы. Нет органа, полномочного давать обязательные для исполнения разъяснения законодательства, поэтому ФАС и суды используют различные подходы к оценке аналогичных действий участников закупки. К данной группе проблем относятся и постоянные изменения законодательства, несвоевременное принятие нормативных правовых актов субъектов РФ, противоречия между положениями регулирующих правовых актов. Решить проблему некачественных товаров, работ, услуг поможет разработка типовых технических заданий и повышение компетентности и ответственности работников, занимающихся государственными закупками. Отсюда вытекает решение следующей проблемы — нехватки кадров. Для того чтобы контрактная система работала должным образом, необходимы грамотные, ответственные кадры. Пока не будет поднят престиж сотрудника контрактной службы и не будут подняты зарплаты до уровня, достойного столь ответственной и рискованной работы, контрактная система не будет эффективной. Комплексным решением рассмотренных выше проблем контрактной системы, по мнению авторов, может стать обязательная централизация закупок. В новой контрактной системе особое место отводится уполномоченным учреждениям. Данная схема может также применяться для передачи несвойственных государственным органам закупочных функций другому казенному учреждению, созданному в данных целях. Такая система позволит оптимизировать численность работников бюджетной сферы. Для совершенствования сферы закупок уполномоченных учреждений необходимо произвести следующие мероприятия:
1. Наладить систему планирования, организовать четкое исполнение планов. 2. Привести документацию о закупке в соответствие с нормами гражданского и антимонопольного права. 3. Поручить рассмотрение заявок уполномоченным учреждениям. Уполномоченная организация отвечает только за стадию осуществления закупки, поэтому в выигрыше конкретного участника она не заинтересована. Это позволит сократить риски недобросовестного выбора. В условиях перехода к контрактной системе закупок и постоянного совершенствования законодательства в этой сфере необходима дальнейшая централизация закупок. В том числе требуется Закрепление в ст. 9 Закона о контрактной системе требования об осуществлении закупок на профессиональной основе. Данное требование предполагает, что в данную сферу должны привлекаться только квалифицированные кадры, имеющие достаточные знания и практические навыки, а также готовые к их постоянному совершенствованию. В ч. 6 ст. 38 данного закона закреплено, что работники контрактной службы заказчика должны обязательно иметь высшее или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. В настоящее время в сети Интернет на сайте единой информационной системы в сфере закупок зарегистрировано более 250 тыс. заказчиков на поставки товаров (выполнение работ, услуг)1 . Конечно, каждый из них не может иметь в своем штате персонал, отвечающий требования законодательства для выполнения государственных заказов. В таком большом разнообразии сложно выбрать подходящего исполнителя, который наиболее оптимально отвечает заданным требованиям. Поэтому важной задачей является централизация размещения государственного заказа. По данному вопросу интересную позицию представляет М.Я. Евраев: «Ничего хорошего не получится, если заниматься заказом будет каждая школа или поликлиника. Для достижения эффективности требуется централизованный заказ»2 . Централизованные закупки позволят оптимизировать административные расходы, устранить дублирующие функции, обеспечить профессионализм в данной деятельности. Таким образом, централизация закупок позволит снизить нагрузку на заказчиков и усилить государственный контроль за проведением закупок. Посредством централизации решится одна из значимых проблем контрактной системы — проблема несоответствия кадров. У уполномоченного учреждения намного больше возможностей принять действительно компетентных сотрудников, платить им достойную заработную плату и регулярно повышать их квалификацию. Более того, централизация закупок поможет решить не только кадровую проблему, но и многие другие. Ведь от грамотности и компетентности кадров зависит и эффективность закупочного процесса, а именно правильное эффективное планирование, уменьшение ошибок, допускаемых заказчиками, повышение качества поставляемых товаров (работ, услуг). Централизация позволит снизить уровень коррупции в сфере государственных закупок, повысит эффективность административно-управленческих процессов в исполнительных органах государственной власти и их подведомственных учреждениях. Централизация приведет к экономии бюджетных средств посредством увеличения эффективности закупочной деятельности и повышения числа закупок, проводимых конкурентными способами, более того, централизация позволит сократить затраты на содержание персонала в подведомственных учреждениях. Но нельзя не сказать о необходимости дальнейшего исследования данного вопроса, так как несмотря на огромное количество положительных сторон централизации, она может повлечь за собой снижение уровня конкуренции и увеличение срока проведения торгов для отдельных заказчиков. Принятие закона о контрактной системе 44-ФЗ является мощным рывком на пути к созданию эффективной контрактной системы в Российской Федерации. Но назвать его совершенным нельзя. Тем не менее в закон постоянно вносятся изменения, делая контрактную систему более гибкой и удобной, так как существует множество проблем, связанных со сложностью соблюдения требований и сроков законодательства о контрактной системе заказчиками. Контрактная система совершенствуется, и многие изменения направлены как раз на упрощение работы заказчиков. Например, говоря о вопросе планирования, согласно нормам, действующим до 2020 года, заказчики формировали 2 документа: План закупок и План-график закупок. План закупок — это документ, содержащий в себе закупки, предусмотренные заказчиком на текущий год и плановый период (следующие 2 года). В план закупок включается информация об объекте закупке, объеме финансового обеспечения и сроках закупки. План-график — это документ, содержащий в себе закупки, предусмотренные заказчиком на текущий год. В План-график включается вся та информация, что и в План закупок, и дополняется информацией о способе осуществления закупки, о преференциях и преимуществах. Таким образом, можно говорить о том, что эти два документа дублируют друг друга и формирование плана закупок как отдельного документа не имеет смысла. Более того, сроки публикации этих документов в ЕИС строго регламентируются законодательством о контрактной системе, что создает лишние риски для заказчика заработать штраф. Несмотря на то, что в ч. 3 ст. 103 44-ФЗ уже вносились изменения, по норме, действующей ранее, срок был 3 рабочих дня, исполнить ее требования достаточно сложно. Авторы считают, что такие требования излишни и нет никакой необходимости публиковать подобную информацию в столь сжатые сроки. Предлагается внести изменения в ч. 3 ст. 103 44-ФЗ и сроки размещения информации об исполнении контрактов, по которым предусмотрены поставки с определенной периодичностью, установить в течение 5 рабочих дней с даты окончания расчетного месяца. Это значительно облегчит работу заказчиков и поможет избежать наложения штрафов за нарушение сроков. Ответственность за нарушение сроков предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Согласно ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ ненаправление или несвоевременное направление в Федеральное казначейство документов, подтверждающих факт приемки и оплаты услуг по контракту, влечет наложение штрафа в размере 20 000 рублей1 . Наблюдается и несбалансированность системы поощрения и наказания контрактных служащих, что является главным очагом текучести кадров и коррупционных явлений. Законодательством не предусмотрена система поощрений, зато штрафные санкции иногда превышают размер заработной платы сотрудника. Многочисленная судебная и административная практика доказывает это. Еще одним недочетом, связанным с контрактной системой, является невозможность некоторых организаций принять сотрудника для работы по закупкам. Зачастую штатным расписанием не предусмотрена отдельная единица и обязанности распределяют на уже имеющихся сотрудников: бухгалтеров, юристов, экономистов плюсом к их основной работе. В качестве примера можно рассмотреть Грязинский муниципальный район. В составе района 16 сельских поселений, в каждом из которых штатным расписанием предусмотрено не более четырех человек. На ставку главного специалиста — эксперта администрации сельского поселения ложится огромный круг обязанностей: ведение бухучета, кадры и закупочная деятельность. Проанализировав результаты оценки эффективности закупочной деятельности по заказчикам Грязинского муниципального района1 , составленные управлением экономики и регулирования закупок, мы видим, что закупочная деятельность оставляет желать лучшего. Конкурентные процедуры почти не проводятся, а значит, не исключено искусственное дробление закупок, бюджетные средства не экономятся, показатели эффективности ниже среднего. Авторы считают, что решением данной проблемы может стать только централизация закупок. Если один специализированный орган будет планировать закупки, непосредственно проводить их, оценивать заявки и принимать товар, то возможно будет повысить эффективность закупочной деятельности. При этом он не сможет обосновывать закупки, определять условия контракта и подписывать контракт. Итак, подводя итоги, отметим основные причины возникновения проблем в контрактной системе. Причины ошибок и нарушений законодательства заказчиками: 1) сложность и запутанность законодательства о контрактной системе; 2) излишне строгие требования к срокам; 3) большой объем и сложность выполнения своих обязанностей сотрудниками, занимающимися закупками. Причины некачественных товаров, работ, услуг: 1) разработка некорректного технического задания; 2) ошибки при приемке товаров; 3) чрезмерное вмешательство контролирующих органов. Причины нехватки квалифицированных кадров: 1) отсутствие единых программ обучения контрактных служащих; 2) отсутствие мотивации для ответственной и финансово рискованной работы.
1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 28 декабря 2022 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2023 г.) // Российская газета. № 80. 12.04.2013.
2. Официальный сайт единой информационной системы в сфере закупок. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 05.01.2023).
3. Смолякова Т. Лопата по конкурсу // Российская газета - Федеральный выпуск № 0(4673). URL: https://rg.ru/2008/05/30/goszakaz.html (дата обращения: 05.01.2023).
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон Рос. Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2022 г.) // Рос. Газета. 2001. 31 дек.
5. Результаты оценки эффективности закупочной деятельности Грязинского муниципального района за январь - декабрь 2021 года. URL: http://gryazy.ru/ (дата обращения: 14.12.2022).
6. Кравченко О.А. Вопросы процессуальных гарантий достоверности волеизъявления народа при голосовании и практика применения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Избирательное законодательство и практика. 2018. № 1. С. 37-39.
7. Д.В. Административная ответственность должностных лиц за принятие неправомерных актов // Право и практика. 2022. № 1. С. 67-71. DOI:https://doi.org/10.24412/2411-2275-2022-1-67-71.
