ББК 67 Право. Юридические науки
Статья посвящена рассмотрению проблемы соотношения понятий «административно-правовой спор» и «административное судопроизводство». Автор отстаивает позицию, согласно которой административно-правовой спор не является сущностной категорией для административного судопроизводства.
административное судопроизводство, административно-правовой спор, жалоба.
Административное судопроизводство является одним из важнейших способов защиты прав граждан в отношениях с исполнительной властью. Зачастую в литературе административное судопроизводство определяется как разрешение административно-правовых споров в судебном порядке. В связи с этим для правильного понимания правовой природы административного судопроизводства необходимо рассмотреть вопрос о теоретической обоснованности использования категории «административно-правовой спор» для определения административного судопроизводства.
Позиция, согласно которой спор в административных правоотношениях возможен, нашла довольно широкую поддержку в науке. Ученые-административисты, выдвигая тезис о существовании административно-правовых споров, приводили авторские определения рассматриваемого понятия. Так, профессор Е.Б. Лупарев определяет административно-правовой спор как «тип комплексного материально-процессуального административного правоотношения, который характеризуется противоречием сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями»[1].
А.Б. Зеленцов предложил несколько иное определение административно-правового спора. Под административно-правовым спором автор понимает «разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры»[2].
Помимо этого, идея возможности существования спора между субъектами административных правоотношений нашла поддержку и среди представителей науки гражданского процесса. Так, И.А. Жеруолис считал, что во время рассмотрения судом дела «административный орган уже не может осуществлять своих полномочий незвисимо от другого субъекта правоотношений»[3]. Также И.А. Жеруолис, возражая П.Ф. Елисейкину, полагал, что в суде статус субъектов административных правоотношений уравнен. По мнению ученого, в процессе рассмотрения спора «стороны административного правоотношения становятся равными сторонами спора»[4]. С помощью этих аргументов И.А. Жеруолис обосновывал наличие спора между участниками дел, возникающих из административных правоотношений.
Однако существует точка зрения, согласно которой спор между властным и подвластным субъектами административного права невозможен. Так, П.Ф. Елисейкин полагал, что «государственные, административные и финансовые правоотношения, вопреки общепринятому взгляду, не могут порождать спора о праве»[5]. Автор исходил из того, что административные правоотношения основаны на отношениях власти и подчинения, и субъекты в них находятся в неравном положении. По мнению П.Ф. Елисейкина, «тот субъект, который наделен властью, как правило, обладает и достаточными полномочиями, чтобы заставить другую сторону подчиниться своим требованиям»[6]. Исследователь приходил к выводу о том, что суд по этим делам не разрешает спор, а проверяет законность действий органа власти (должностного лица)[7].
Представляется возможным не согласиться с точкой зрения, согласно которой правовые споры могут существовать в рамках административных правоотношений исходя из следующих соображений.
1. Как полагают некоторые представители науки административного права (например, Е.Б. Лупарев и А.Б. Зеленцов) административно-правовой спор характеризуется определенными противоречиями или разногласиями между субъектами административных правоотношений. Однако при этом возникает вопрос о том, каким образом можно определить истинное содержание взглядов или мнений тех или иных субъектов административных правоотношений и, соответственно, наличие противоречий или разногласий между ними. Представляется, что истинное мнение субъекта административного правоотношения по поводу законности или незаконности деятельности администрации опосредуется только в сознании самого субъекта, и поэтому его установление если не невозможно, то, по крайней мере, крайне затруднительно. Противоречия или разногласия между субъектами административного правоотношения могут и вовсе отсутствовать, если лицо понимает, что обращается с жалобой необоснованно. Так, профессор В.Д. Сорокин справедливо отмечал, что «нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству»[8]. Таким образом, противоречия или разногласия между субъектами административных правоотношений если и существуют, то только как психологические, но не правовые явления, имеющие юридическое значение для рассмотрения того или иного дела.
2. Представляется обоснованным замечание П.Ф. Елисейкина, согласно которому суд по делам, возникающим из административных правоотношений, не разрешает правовой спор, а проверяет законность деятельности администрации. Именно такая позиция наилучших образом отвечает целям защиты прав и свобод граждан и организаций, пострадавших от незаконных правовых актов органов государственного управления. Если суд (иной орган, должностное лицо) будет задаваться задачей разрешить спор, определить, чья позиция является более обоснованной (что имеет место в гражданском процессе), то цель защиты прав и свобод граждан может отойти на второй план. В таком случае граждане и организации, права которых нарушены, могут в силу юридической неграмотности допустить ошибки в аргументации своей позиции и остаться без защиты даже в ситуации, когда их права действительно был нарушены. Ориентированность на разрешение спора по делам, возникающим из административных правоотношений, может привести к установлению по таким делам состязательного процесса в чистом виде, что не будет учитывать неравное правовое положение граждан (организаций) и администрации. В связи с этим представляется небезосновательной точка зрения доцента А.А. Демина (про инквизиционность административного процесса). Несмотря на неоднозначность термина «инквизиционный процесс», в контексте защиты прав граждан от действий органов государственного управления данный термин означает не что иное, как активную роль суда в установлении обстоятельств, имеющих значение для дел, возникающих из административных правоотношений.
Наконец, не случайно законодатель определил, что суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) (часть 3 статьи 62 КАС РФ). Близкое по сути положение содержится и в Кодексе РФ об административных правонарушениях (часть 3 статьи 30.3.). В соответствии с данной нормой судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме. Данные положения носят инквизиционный характер и ориентируют суд на установление всех обстоятельств по делу и проверку законности актов администрации в интересах защиты прав граждан и организаций, а не на разрешение спора.
Таким образом, как с теоретической, так и практической точки зрения представляется обоснованным вывод о том, что дела, возникающие из административных правоотношений, рассматриваются с целью проверки законности деятельности администрации в интересах защиты прав и свобод граждан и организаций, а не с целью разрешения административно-правового спора. Данная позиция полностью соответствует смыслу статьи 2 Конституции РФ, согласно которой высшей ценностью в России являются человек, его права и свободы.
3. Представляется необоснованным вывод И.А. Жеруолиса о том, что в судебном процессе администрация и граждане (организации) выступают как равные по статусу субъекты. Формальное установление в законодательстве принципа равенства участников административного и арбитражного судопроизводства (статья 8 КАС РФ и статья 7 АПК РФ соответственно) еще не означает исключительного и последовательного применения данного принципа к административным делам. Законодатель неслучайно предусмотрел ряд правил, которые ставят граждан и организации в более выгодное положение по сравнению с государственными органами и должностными лицами в суде. В числе этих правил можно назвать перераспределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ и статья 189 АПК РФ), истребование доказательств по инициативе суда (статья 63 КАС РФ и статья 66 АПК РФ), возможность выхода суда за пределы заявленных требований (статья 62 КАС РФ). Этими требованиями не исчерпываются все привилегии, которые были предоставлены гражданам и организациям в целях защиты их прав и свобод. Кроме того, многие преимущества граждан и организаций в производстве по административным делам, как правило, распространяются на все категории данных дел. Помимо этого, видится необходимым дальнейшее расширение круга гарантий защиты прав и свобод граждан и организаций в суде в силу специфики административных правоотношений. Граждане должны находиться в суде в более выгодном положении, чем администрация, поскольку администрация находится в привилегированном положении вне суда, обладая возможностью принудительного исполнения своих решений. Только таким образом можно обеспечить возможность привлечения государственных органов и должностных лиц, обладающих внушительными возможностями по применению мер административного принуждения, к ответу за свою деятельность. Исходя из этого, вывод о равенстве в суде участников административных дел представляется поверхностным и не отражающим специфику административных правоотношений.
Довод И.А. Жеруолиса о том, что административный орган не может осуществить полномочия независимо от подвластного субъекта также не всегда может подтверждаться на практике. Орган государственного управления, не дожидаясь, пока лицо будет обжаловать его решение, вполне может незамедлительно исполнить его. Обжалование решения административного органа в суде или в вышестоящем органе не влечет безусловного приостановления исполнения решения. В связи с этим вывод о невозможности исполнения решения органа государственного управления независимо от подвластного субъекта подтверждается только в некоторых случаях (например, когда дело касается решения о назначении административного штрафа, который не исполняется немедленно).
Таким образом, понятие «административно-правовой спор» не является сущностным для определения правовой природы отношений в сфере административного судопроизводства. Представляется, что правовая природа административного судопроизводства наилучшим образом раскрывается через категорию «защита прав и свобод» — поскольку граждане и организации обращаются в суд с целью защиты нарушенного права, а не разрешения спора.
[1]Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003. С. 24.
[2] Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2009. С. 173.
[3]Жеруолис И.А. Сущность советского гражданского процесса. Вильнюс, 1969. С. 164.
[4] Там же. С. 165.
[5]Елисейкин П.Ф. Предмет и принципы советского гражданского процессуального права. Ярославль, 1974. С. 7.
[6] Там же. С. 7.
[7] Там же. С. 9.
[8] Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб., 2005. С. 459.
1. Елисейкин П.Ф. Предмет и принципы советского гражданского процессуального права. Ярославль, 1974.
2. Жеруолис И.А. Сущность советского гражданского процесса. Вильнюс, 1969.
3. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2009.
4. Лоторев Е.Н. Институт федерального вмешательства как средство защиты принципов федеративного устройства Российского государства. Воронеж, 2010.
5. Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003.
6. Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб., 2005.
