ББК 67 Право. Юридические науки
В условиях миграционных явлений правительство Российской Федерации активно работает над разработкой эффективных законов в области миграционной политики, привлекая тем самым иностранную рабочую силу на территорию России, интегрируя и адаптируя иностранных граждан в общество. Этот реализм требует принятия иммиграционного права на конституционном и правительственном уровне.
иностранные граждане, миграционная политика, нарушения миграционного законодательства
В последние десятилетия мир становится все более взаимосвязанным, взаимозависимым, превращаясь в единую зону, где национально-государственные границы становятся все более прозрачными. Некоторые экономические, политические и те же климатические явления усилили миграционные потоки по всему миру, которые достигли пика с 2012 г. Примером тому может служить случай с Россией. В этой связи интерес к приему мигрантов и способы их интеграции сильно варьировались в зависимости от политических ориентиров, а также от потребностей в рабочей силе и возможностей принимающих территорий. Это особенно заметно для мигрантов из «соседних стран». Именно так говорил президент Соединенных Штатов Джон Фицджеральд Кеннеди, говоря об «иммиграционной нации» [1, 56], чтобы напомнить об их традиции приема иностранцев со всех континентов.
Однако правовой режим мигрантов регулируется частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства Российской Федерации пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Статьи главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» [2] Конституции Российской Федерации, адресованные «всем», гарантируют реализацию прав иностранных граждан и лиц без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации, поскольку «все равны перед законом» [2], а также требуют, чтобы каждый выполнял свои обязанности независимо от наличия российского гражданства. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в п. 1 ст. 3 соответствующую норму: «иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами» [3]. Но многие положения этой главы, составляющие основу правового статуса физического лица в Российской Федерации, адресованы исключительно гражданам Российской Федерации [4, 38].
Иностранцы не должны только по причине их гражданства лишаться возможности пользоваться социальными пособиями в Российской Федерации. Большинство иммигрантов, постоянно проживающих на территории одного из европейских государств, платят налоги и следуют законодательству этой страны. В этой связи представляется целесообразным разрешить иностранцам участвовать в местных (муниципальных) выборах, в том числе в качестве кандидатов [5]. Это напрямую связано с общим правом всех людей принимать решения, которые их касаются. Поскольку в современном мире наблюдается растущая тенденция к ликвидации дискриминации по многим признакам, то предоставление права голоса иностранцам необходимо для поддержания равенства.
В настоящее время очень сильная интенсификация миграционных потоков привела к тому, что заговорили о миграционном «кризисе». Статистические данные действительно неопровержимы: число вынужденных миграций, зарегистрированных в последние годы, значительно превышает то, что было зафиксировано в предыдущие десятилетия, что делает Россию второй по величине принимающей страной в мире после Соединенных Штатов. В России федеральная государственная статистическая служба ежегодно регистрирует больше заявок, чем годом ранее. Так, в наиболее активный период военных действий в Сирии, Украине был зафиксирован рост числа беженцев из этих стран. Согласно данным ГУВМ МВД России, к январю 2016 г. более 300 тыс. граждан Украины и более 1 тыс. граждан Сирии были поставлены на учет как лица, получившие временное убежище. Наибольшее число лиц, обратившихся за оформлением статуса беженца и оформивших его (состоят на учете), — граждане Афганистана и Украины (по состоянию на 1 января 2018 г. на учете в качестве лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации, стоят 123 434 гражданина Украины и 1128 граждан Сирии, в качестве беженцев 305 граждан Афганистана и 166 граждан Украины.). Несмотря на то что доля граждан государств Европейского союза в миграционном потоке прибывших на территорию Российской Федерации в 2017 г. составила 1,5% (в 2016 г. — 1,9%), а в абсолютных значениях зафиксировано снижение на 19,8%, отмечается рост (+11,4%) абсолютных значений числа граждан других стран (2017 г. — 9,5% от миграционного потока, в 2016 г. — 8,7%) [6].
Мобильность рабочей силы должна оказывать положительное влияние на развитие процесса интеграции и на экономический рост. Мобильность является преимуществом как для иностранных работников, так и для работодателей, стремящихся снизить расходы, связанные с использованием рабочей силы. Однако создание общего рынка и Евразийского союза лишит Россию возможности контролировать значительные потоки мигрантов.
В России студенческая иммиграция занимает третье место по уровню миграционных потоков после иммиграции, связанной с работой, и возвращения «русских соотечественников» из-за границы. По данным ЮНЕСКО, Россия занимает седьмое место в мире по количеству иностранных студентов, которых она принимает, после США, Великобритании, Австралии, Франции, Германии и Канады. Чуть менее 4% всех студентов, обучающихся в аспирантуре за рубежом, обучаются в России [7].
В «Концепции миграционной политики Российской Федерации до 2025 г.» признается, что страна недостаточно использует потенциал иммиграции в университеты [8]. Чтобы государство стало привлекательным для иностранных студентов, необходимо не только обеспечить высокий уровень образования в его университетах, но и упростить процедуры поступления и пребывания. Поэтому в целях создания более благоприятных условий для иностранных студентов в российское миграционное законодательство были внесены поправки, позволяющие им заниматься оплачиваемой деятельностью на протяжении всего обучения [8]. Эти поправки также упростили с 1 января 2014 г. порядок и процедуру (список запрашиваемых документов был значительно сокращен) подачи заявки на получение разрешения на работу для соответствующих студентов. Срок выдачи этого разрешения также был сокращен. Кроме того, разрешения выдаются вне установленных ежегодно квот.
В Министерстве внутренних дел Российской Федерации считают, что: «Для достоверного прогнозирования миграционных процессов и выработки на его основе оптимальных механизмов регулирования требуется проведение соответствующего мониторинга мигрантской среды. Именно информационно-аналитическое обеспечение реализации миграционной политики, предусматривающее в том числе проведение научно-исследовательских разработок для анализа и прогноза миграционной ситуации, мониторинга и оценки эффективности различных миграционных программ, выделено в один из разделов Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.» [6].
Кроме того, изучая опыт Америки и Европы в области правового регулирования миграционной политики, Соединенные Штаты сегодня являются крупной страной иммиграции: в 2000 г. было зарегистрировано около 30 миллионов американцев иностранного происхождения, или 10,4% от общей численности населения; ежегодно выдается около 1 миллиона виз резидентов. В абсолютных цифрах Соединенные Штаты являются первой принимающей страной в мире. Причин такой щедрости много: они связаны не только с американскими идеалами, но и с национальными и международными интересами, поскольку функционирование федеральных институтов также способствует политике открытости. Действующее законодательство, которое разрешает ежегодную выдачу 675 000 виз резидентам и позволяет дополнительно принимать определенные категории иммигрантов, действует уже в течение почти сорока лет и выдерживает политическое давление. Современное законодательство берет свое начало в законе об иммиграции (независимая и семейная иммиграция), принятом в 1965 г. [6].
Ни один вопрос не вызвал больше вопросов и споров, чем вопрос о нелегальной иммиграции. Если последнее на практике может принимать две разные формы — нелегальное пересечение границы или отказ в выезде из Соединенных Штатов по истечении срока действия временной визы — по мнению США, вопрос в 1960–2000 гг. сводился к «вторжению» мексиканцев без документов [9, 66]. Таким образом, в 1990-х гг. администрация Клинтона использовала «традиционные» методы усиления пограничного контроля, например, запустив операцию Gatekeeper, а также разработав превентивные меры в сотрудничестве с Мексикой. Тем не менее уже начали рассматриваться другие проекты амнистии. Прибытие Джорджа У. Буша на посту президента Соединенных Штатов ознаменовал начало переговоров с президентом Мексики Висенте Фоксом и начало дебатов о целесообразности новой амнистии, которые закончились после терактов 11 сентября.
Наконец, параллельно с историческим опытом Северной Америки проблема управления миграционными потоками выявляет гораздо более существенную европейскую задержку, чем та, которая измеряется долей бюджета, выделяемого на оборону. Это препятствие связано не только с разницей в размерах участников — сильный федерализм и единое государство, с одной стороны; ограниченная межправительственность, пунктирное государство, с другой стороны, — но и с представлениями о том, какое место занимает иммиграция в строительстве европейских стран, которые оправдывают политику.
При разработке Европейской конституции встречаются различные концепции Союза, такие как гражданская Европа (soft power). Потому что существование внешней и оборонной политики рассматривается как основной дискриминант, который распределяет позиции. Таким образом, миграционная политика и европейская миграционная система в глазах остального мира являются очень важным свидетельством целей и средств внешней политики в области развития. С другой стороны, несмотря на то что миграционная система явно невключена в европейскую конституцию, она будет играть важную роль в построении постнационального федерального комплекса, поскольку она определяет, помимо своей открытости по отношению к внешнему, внутренние правила управления меньшинствами, помимо правила большинства, преобладающего в представительных демократиях, основанных на покровительстве национальных государств.
Эти три фактора должны способствовать усилению европеизации миграционной системы. Однако развитие федеральных компетенций в области международной миграции в рамках Европейского союза (ЕС) не может ограничиваться мерами пограничной полиции или простой координацией, или укреплением сотрудничества государств-членов; это подразумевает определение конституционного статуса миграции населения и трудовой миграции.
Перед европейской дилеммой стоит вопрос: изменение миграционной системы означает отсутствие европейской миграционной политики [10, 98], даже если последнее «скрытое» продвижение вперед, как это имеет место в случае с наиболее важными делами европейского строительства, безусловно, является слабостью, возможно, более существенной, чем очень эмбриональный характер Силы быстрого реагирования (СБР). Учитывая тип политики отказа от власти или ограничения осуществления власти, которую хотят воплотить многие европейские лидеры, опираясь на общественное мнение, которое свидетельствует о довольно значительной степени однородности, нынешняя миграционная система, на которой основывается политика стран-членов, похоже, имеет два замечательных недостатка. С одной стороны, это противоречит цели внешней политики и обороны, основанной на soft power международного консенсуса или культурных ценностей, постепенно выводящих из-под контроля, de jure и de facto, использование Гоббсом силы и войны. С другой стороны, он также не отвечает целям державы-Европы по американской модели, поскольку ему не хватает мощной привлекательной пружины, которой обладают Соединенные Штаты, прочно утвердившись в качестве идеального конечного пункта назначения для всех кандидатов на эмиграцию по всему миру.
В первую очередь необходимо подтвердить суверенитет России и, в частности, ее способность контролировать соблюдение основных прав и иммиграцию на своей территории. Поскольку миграция остается одним из основных факторов, оказывающих значительное влияние на демографические, политические, социально-экономические, культурные и исторические процессы в стране. Миграционные потоки, наблюдаемые в последние годы, безусловно, будут сохраняться на очень высоком уровне в ближайшие несколько лет, учитывая различия в развитии между Югом и Севером планеты и усиление кризисных ситуаций, войн, а также изменения климата. Однако такие потоки не могут беспрепятственно проходить через принимающие государства, такие как Россия: необходимо продвигать регулярную миграционную политику с учетом суверенитета государств и формулировать основные миграционные риски, чтобы оценить степень криминализации сферы незаконной миграции, что позволит определить основные направления профилактики в механизме реализации миграционной политики. Если игнорировать этот суверенитет и законные интересы государств, существует большая опасность того, что откроются двери для популизма, этнокультурного противоречия и ксенофобии. Наконец, Россия должна понимать, что она не очень привлекательная страна для иммигрантов. В частности, те, кто родом из других стран СНГ, все чаще обращаются к западным странам, и Россия даже конкурирует в качестве принимающей страны на постсоветском пространстве. Вот почему ей следует стараться не отвлекать от себя тех, кто, не будучи «этническими русскими», достаточно хорошо владеет языком и придерживается менталитета, близкого к менталитету последних. Другими словами, России не следует забывать, что иммиграционная политика играет важную роль в сохранении ее геокультурного влияния. Столкнувшись с миграционным кризисом, Россия действительно может на законных основаниях определять и развивать в соответствии со своими политическими, экономическими и социальными характеристиками способы приема и интеграции иностранцев. Потому что, на мой взгляд, суверенитет также не означает закрытие или блокировку границ.
1. Кеннеди Дж.Ф. Нация иммигрантов / Пер. Лорана Бери. Harpercollins, 2019. 185 с.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.).
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40 (6 окт.). Ст. 3822.
4. Аникеева Е.Д. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 22 с.
5. Тимербулатова Р.И., Киньябулатова Н.С. Права иностранных граждан на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации // Право, государство и гражданское общество в условиях системных реформ: XVI Междунар. очно-заоч. науч.-практич. конф. М.: Империя, 2019. С. 109-112.
6. URL: https://41мвд.рф/влияние-миграционных-потоков-на-криминог.
7. Показатели образования в фокусе, ОЭСР, 5 июля 2013 г., стр.2, https://www.oecd.org/education/skills-beyond-school/educationpolicyanalysisfocusonhigher education --2005-2006edition.htm (дата обращения 21.01.2022).
8. Концепция национальной миграционной политики Российской Федерации до 2025 г., ред. II.
9. Доминик Д. Иммиграция в США (1965-1995): вес воссоединения семьи. Париж: Ла Харматтан, др., 1996.
10. Бутанг Я.М. Европа, «черная дыра», «массы». 2003. № 11. С. 5-9.
