с 01.01.2014 по 01.01.2021
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
В статье содержится краткий исторический экскурс применения программно-целевого подхода к сельскому развитию в постреформенный период. Дана характеристика Государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» с оценкой финансового обеспечения. Предложены направления совершенствования программно-целевого подхода в части современного развития сельских территорий
программно-целевой подход, государственная поддержка, целевые индикаторы, финансирование, проектный подход, комфортные условия жизнедеятельности, занятость, доходы, жилищные условия, социальная инфраструктура
Введение. Социальная политика развития сельских территорий неразрывно связана с обеспечением продовольственной и национальной независимости и безопасности страны, однако, невзирая на повышение в последние годы вклада сельскохозяйственного производства в ВВП страны, а также применение c 2002 г. программно-целевого подхода к развитию села, темпы его социального обустройства продолжают оставаться низкими. В этой связи чрезвычайно актуализировалась проблема повышения эффективности программного регулирования социально-экономического развития села, с целью сокращения существенных различий с городом, приближения качественных параметров жизни сельского населения к городским стандартам, а по некоторым аспектам и превосходящих их. Восстановление и дальнейшее воспроизводство сельского уклада жизни на качественно новом, современном уровне сложно представить без наращивания государственного участия и мотивации бизнеса в плане развития частно-государственного партнерства.
Методы исследования. абстрактно-логической, системного анализа, расчетно-конструктивный, экспертных оценок.
Результаты исследования. В истории решения проблем социального развития сельских территорий программно-целевой метод не является новизной, поскольку и в до перестроечное время широко использовался. В начале нового столетия возникла острая необходимость восстановления разрушенной сельской инфраструктуры и в 2002 г. принимается федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» (далее – ФЦП СРС) [1], которую в 2008 г. включили в состав Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия со сроком действия до 2012 г. Однако, важность данной темы возросла в 2010 г. после утверждения Концепции устойчивого развития сельских территорий [2], когда ФЦП СРС стала вновь самостоятельным документом и пролонгирована до 2013 г. В этом варианте были определены приоритетные направления социального сельского развития, такие как: повышение уровня и качества жизни сельского населения, формирование высокопрофессиональных трудовых кадров села в целях обеспечения выполнения мероприятий Госпрограммы по сельскому хозяйству и устойчивого развития сельских территорий. Основной акцент был сделан на развитие жилищной сферы, социальной и инженерной инфраструктуры в населенных пунктах, где реализовывались крупные инвестиционные проекты в сфере сельскохозяйственного производства. До 2010 г. государственные средства поддержки социальной обустроенности сельской поселенческой сети направлялись по принципу наибольшей нуждаемости.
Мероприятия ФЦП «Социальное развитие села» на 2003-2013 гг. включали широкий спектр позиций, состоящий из 14 направлений. Помимо мероприятий сугубо социального характера, предусматривалось: ввод в действие организаций по оказанию населению услуг производственной деятельности (мельниц, маслобоек, крупорушек и т.д.); улучшение условий и охраны труда; содействие росту занятости в несельскохозяйственной сфере; стимулирование переселения в сельскую местность трудонедостаточных регионов; содействие развитию крестьянских хозяйств, кооперативных и индивидуальных форм деятельности.
Финансовое обеспечение осуществлялось по каждому мероприятию отдельно. По итогам окончания федеральной целевой программы, ассигнования из федерального бюджета были сокращены – до 43,6% от предусмотренного объема.
Затем эстафета программно-целевого подхода к социальному развитию села перешла к ФЦП устойчивого развития сельских территорий на 2014-2020 годы (ФЦП УРСТ) [3]. С 2017 г. она утратила статус федеральной программы, став подпрограммой, а затем была трансформирована в «Ведомственный целевой проект» Госпрограммы развития сельского хозяйства.
В 2019 г. из нее исключили мероприятия по вводу объектов социальной инфраструктуры (ФАПов, школ, клубов, спортивных сооружений). Объяснением такого решения стала отсылка на то, что они входят в состав ряда национальных проектов и отраслевых государственных программ. В Программе была заявлена амбициозная цель – «создание комфортных условий жизнедеятельности в сельской местности». На ее реализацию выделялось за счет всех источников 299,2 млрд руб. По факту за 2014-2018 гг. ресурсное обеспечение Программы за счет всех источников составило 126,4 млрд руб., или 69,9% к показателю по паспорту за соответствующий период.
При распределении средств государственной поддержки в рамках ФЦП (подпрограммы, ВЦП) УРСТ появилась строгая ориентация на «точки роста» и социальное обустройство осуществлялось только в населенных пунктах, где реализовывались инвестиционные проекты в сфере АПК и при условии создания высокотехнологичных рабочих мест. В условиях крайней ограниченности государственной поддержки социального развития села данный принцип был обусловлен стремлением к максимизации экономического эффекта. В итоге отбора участников, отвечавших обозначенным требованиям, программными мероприятиями было охватило только 10% сельских населенных пунктов. Жесткая привязка мероприятий в области строительства жилья, объектов социальной и инженерной инфраструктуры села к инновационной деятельности в АПК усугубила дифференциацию социального обустройства сельского пространства.
Успехи отрасли сельского хозяйства в последнее пятилетие отразились на перевыполнении плана производства продукции, что позволило превысить долю отечественной продукции на внутреннем рынке страны, установленную Доктриной продовольственной безопасности по ряду основных продовольственных товаров. В этих условиях на повестке дня актуализировались вопросы ускоренного преобразования условий жизнедеятельности сельского населения. Сохранение достигнутых результатов в аграрной отрасли вряд ли возможно без разворота аграрной политики в сторону повседневных нужд сельхозтоваропроизводителей и всех граждан, проживающих в сельских поселениях.
Для решения назревших системных проблем в социальном развитии сельских территорий по поручению Президента разработана и утверждена 31.05.2019 г. Государственная программа комплексного развития сельских территорий на период до 2025 года (ГПКРСТ) [4].
Данная программа относится к категории пилотных государственных программ, в которой мероприятия реализуются на принципах проектного управления [5].
Первоначальный вариант Программы состоял из проектной и процессной частей, где первая включала 5 ведомственных проектов (ВП), вторая – 3 ведомственных целевых программы (ВЦП). Несмотря на новизну структурных изменений, в Программе отсутствует комплексность развития сельских территорий. Программно-целевой подход к развитию сельских территорий носит инфраструктурный характер, а отбор проектов социального обустройства вновь осуществляется по производственному признаку. К тому же следует отметить неадекватность целевых установок, их ресурсного обеспечения и существующее недофинансирование в ходе реализации относительно первоначально утвержденных параметров.
Объем ресурсного обеспечения ГПКРСТ в соответствии с ее паспортном составляет 2,3 трлн руб., в том числе 1,1 трлн руб. (46,4%) из федерального бюджета, что почти в 12 раз больше, чем было направлено на социальное обустройство российского села за 2003-2018 гг. Однако для выполнения цели Программы - обеспечении комфортных условий жизнедеятельности в сельской местности, доведении уровня комфорта жизни сельского населения близкого к городскому - и этих ассигнований явно недостаточно. Для решения только первоочередных задач, по результатам анализа современного состояния 133 тыс. сельских населенных пунктов с населением более 37 млн человек, требуется более 6 трлн руб. [6].
В настоящее время основные мероприятия государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий» включают три направления (подпрограммы), каждое из которых состоит из одного или нескольких федеральных проектов. Первое направление «Создание и развитие инфраструктуры на сельских территориях» предполагает реализацию трех проектов: «Благоустройство сельских территорий»; «Сохраненный облик сельских территорий»; «Развитие транспортной инфраструктуры на сельских территориях». В составе второго направления - «Развитие рынка труда (кадрового потенциала) на сельских территориях» обозначен один проект - «Содействие занятости сельского населения». И третье направление «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем сельского населения» включает один проект - «Развитие жилищного строительства на сельских территориях и повышение уровня благоустройства домовладений».
О сохранении отбора сельских населенных пунктов для социального обустройства по производственному принципу свидетельствуют выступление Д.Н. Патрушева на заседании Правительственной комиссии по вопросам агропромышленного комплекса и развития сельских территорий в г. Воронеже 21.05.2019 г., где он отметил, что критерием отбора территорий для реализации мероприятий в рамках госпрограммы является наличие рабочих мест, как уже созданных, так и планируемых к созданию [6] Также на Деловом завтраке Минсельхоза России в Корпоративном университете Сбербанка, состоявшемся 11.10.2019 г. в рамках «Золотой осени», было сказано, что решения о строительстве инфраструктурных объектов будут ориентированы «исходя из необходимости повышения качества жизни людей там, где есть рабочие места» [7].
Обещанные 2,3 трлн руб. были многообещающим началом воплощения существенного продвижения в сближении деревни с городом по уровню и качеству жизни хотя бы в элементарных бытовых условиях. Однако после утверждения федерального закона «О федеральном бюджете» на 2020-2022 гг., в соответствии с которым ресурсное обеспечение ГПКРСТ из федерального бюджета на 2020-2022 гг. составило только 24,3% от первоначального объема по паспорту Программы, эта надежда исчезла.
По данным о фактическом исполнении законов о федеральном бюджете и расходах, предусмотренных на 2023-2025 гг., объем финансирования Программы составит 313 млрд руб., что в 3,4 раза меньше по сравнению с ее базовой версией, а удельный вес расходов на Программу в общих расходах федерального бюджета составит всего 0,17%, вместо 0,57% (табл. 1).
Таблица 1 – Расходы федерального бюджета на ГПКРСТ
Table 1 – Federal budget expenditures on GPKRST
|
Годы |
По базовой версии ГПКРСТ 1) |
По законам о ФБ 2) |
||
|
млрд руб. |
% от общих расходов ФБ |
млрд руб. |
% от общих расходов ФБ |
|
|
2020 |
79,2 |
0,35 |
32,6 |
0,14 |
|
2021 |
160,6 |
0,65 |
38,2 |
0,15 |
|
2022 |
193,1 |
0,62 |
51,3 |
0,16 |
|
2023 |
201,0 |
0,62 |
63,7 |
0,20 |
|
2024 |
209,3 |
0,57 |
68,5 |
0,19 |
|
2025 |
217,9 |
0,63 |
59,6 |
0,17 |
|
2020-2025 |
1061,1 |
0,57 |
313,9 |
0,17 |
* 2020-2022 гг. – фактическое исполнение.
** 2023-2025 гг. – предусмотрено.
Источник: рассчитана автором.
Понятно, что обустройство сельских территорий происходит и с помощью множества других государственных программ и национальных проектов, их участие на притяжении длительного периода выявить сложно.
Каковы же итоги реализации программно – целевого подхода в социальном развитии села пореформенного периода с учетом участия ряда других государственных программ?
Поздравляя работников сельского хозяйства с их профессиональным праздником в октябре 2023 г., Президент России не случайно указал, что в настоящее время важнейший вопрос– это «повышение качества жизни на сельских территориях». По существу, сложился резкий дисбаланс между выполнением селом функции по обеспечению продовольственной безопасности и независимости страны и жизнеобеспечением сельских жителей. По уровню социальной обустроенности, занятости и доходам населения, село значительно дистанцируется от города.
Как известно, главным индикатором реализации первой национальной цели на период до 2030 г. является снижение вдвое уровня бедности. Бедность – это ключевая проблема для сельских территорий, где к числу малоимущих относится практически каждый пятый житель, тогда как в городе – каждый семнадцатый, (рис.1). На село приходится 52% малоимущих при том, что сельское население составляет четверть населения страны.
Рисунок 1 – Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в городе и на селе, %
Figure 1 – Share of the population with cash incomes below the subsistence level in cities and rural areas, %
Безусловно, главным источником бюджета сельской семьи остается заработная плата в сельском хозяйстве, как базовой сферы приложения труда на селе. Ее соотношение со среднероссийским уровнем улучшается крайне медленно. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников по экономике в 2023 г. составила 74854 руб., а в сельском хозяйстве – 49104 руб., что составляет менее двух третьих от средней по экономике (65,6%). При этом растет абсолютный разрыв, влияющий на разницу в объеме покупательского спроса, который достиг 25750 руб., тогда как в 2022 г. составлял 23074 руб. при практически равном соотношении (64,7%). В отраслевом ранжированном ряду российской экономики сельское хозяйство занимает седьмое месте снизу.
К сожалению, приходится констатировать, что спустя 32 года не восстановлены межотраслевые соотношения в оплате аграрного труда, сложившиеся в канун реформ. Оплата труда в колхозах достигала почти 90% от средней по экономике, а в совхозах ее уровень превышал на 5,5 % среднюю по экономике.
Несмотря на исторически низкий уровень безработицы в стране, на селе не только сохраняется, но растет сельско-городской разрыв по данному индикатору. Так, если в 2022 г. уровень общей безработицы среди городского и сельского населения составлял 1,5 раза, соответственно 3,5 и 5,5%, то в 2023 г. - в 1,7 раза, соответственно 2,7 и 4,7%.
Обеспеченность сельского населения благоустроенным жильем стоит в ряду первостепенных причин миграции активной части жителей с сельских территорий. На сегодняшний день ситуация меняется, но опять же очень слабыми темпами. Всеми видами благоустройства на селе оборудовано 44,3% жилищного фонда в сельской и городской местности (табл. 2).
Следует отметить, что значение данного индикатора по состоянию на конец 2023 г.находится практически на уровне целевого показателя 2030 г. (45%), запланированного в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г. Однако, по-нашему мнению, это значение было существенно занижено изначально и ориентироваться на него не стоит.
Таблица 2 – Благоустройство жилищного фонда в сельской и городской местности
(на конец года)
Table 2 – Improvement of housing stock in rural areasand urban areas (at the end of the year)
|
Годы |
Общая площадь, оборудованная, %: |
||||||
|
всеми видами благоустройства |
водопроводом |
водоотведением |
отоплением* |
ваннами (душем) |
газом |
горячим водоснабжением |
|
|
Село |
|||||||
|
2010 |
23,9 |
47,6 |
38,5 |
60,0 |
28,7 |
74,5 |
25,3 |
|
2015 |
30,8 |
56,7 |
45,4 |
66,9 |
34,3 |
73,5 |
32,9 |
|
2023 |
44,3 |
68,6 |
57,4 |
74,5 |
46,1 |
74,1 |
47,9 |
|
Город |
|||||||
|
2010 |
77,3 |
89,3 |
87,3 |
92,0 |
81,3 |
66,9 |
80,1 |
|
2015 |
78,4 |
90,6 |
85,8 |
88,5 |
82,1 |
64,2 |
81,3 |
|
2023 |
83,4 |
93,1 |
90,8 |
94,0 |
84,9 |
62,2 |
85,9 |
* За исключением печного отопления.
Источник: составлена автором по данным Росстата.
В результате остаточного принципа финансирования социальной инфраструктуры села и отрицательной практики «оптимизации» в течение последнего десятилетия значительно увеличился радиус доступности социально-культурных услуг для сельского населения. Максимально (в 2,4 раза) увеличилось расстояние до ближайшей больницы – 89,7 км по сравнению с 1990 г. [8].
Разница между городом и селом в условиях жизнедеятельности самым негативным образом влияет на заселенность сельских территорий. Без учета Крыма за последний межпереписной период произошло сокращение числа сельских населенных пунктов более чем на 1 тыс., а без населения – на 5,3 тыс., то есть почти на 1/3. За последние 13 лет с учетом Крыма численность сельского населения сократилась почти на 1 млн.
В стране уже двадцать первый год к развитию села применяется программно-целевой подход. Сначала в рамках федеральных целевых программ социального развития села и устойчивого развития сельских территорий, а в настоящее время и в рамках Государственной программы комплексного развития сельских территорий на 2020-2025 гг., пролонгированной до 2030 г. Масштабность ресурсов, изначально запланированных на реализацию Программы сулила серьезные подвижки в изменении ситуации социального развития сельского пространства, поскольку общий объем ее финансового обеспечения – 2,3 трлн руб., в том числе 1,1 трлн руб. из ФБ, почти в 12 раз превышал объем средств на социальное обустройство села в рамках двух предыдущих программ.
При сокращении объема финансирования ГПКРСТ Правительство ссылается на то, что в обустройстве села помимо специальной программы участвует множество других государственных программ и национальных проектов. Однако в этих документах индикаторы по селу и объемы ресурсного обеспечения не выделялись отдельной строкой и оценить их вклад в социальное обустройство села было сложно. Только в 2021 г. распоряжением Правительства было установлено, что в ГПКРСТ должен отражаться вклад 14 программ, соответствующих сфере реализации ГПКРСТ, но данную информацию представляют только 6 министерств и ведомств. Да и вклад этих программ в развитие сельских территорий скромный. Так, в рамках программы «Развитие образования» предусматривалось в 2022-2023 гг. выделить на создание новых мест в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, за счет всех источников общая сумма финансирования составила 11 млрд рублей. По нашим расчетам, на эти средства возможно построить 42 школы на 150 мест (средний размер сельской школы). При этом только за 2021-2022 гг. село утратило 792 школы. Согласно программе «Развитие культуры» в сельских поселениях в течение 2022-2024 гг. предусмотрено создать (реконструировать) и капитально отремонтировать 538 объектов. Хотя за предыдущие 3 года (2019-2021 гг.) – 728 учреждений культурно-досугового типа прекратили свою деятельность
К сожалению, на протяжении длительного периода использования программно-целевого подхода в развитии села, ни одна принятая программа не была реализована в полном объеме запланированных ассигнований, хотя ГП КРСТ еще имеет шанс быть выполненной в полном объеме до 2030 г.
Заключение. Таким образом, используемый программно-целевой подход к регулированию состояния сельских территорий в практике управления российской экономикой характеризуется недостаточным и нестабильным ресурсным обеспечением и пока не обеспечил их комплексно-динамично- устойчивого развития.
Для повышения эффективности программно-целевого метода к управлению сельскими территориями необходимо:
- законодательно закрепить обеспечение обустройства сельских территорий на уровне не ниже минимальных социальных стандартов;
- проработать вопрос о реализации Государственной программы комплексного развития сельских территорий на период до 2030 г. в первоначально запланированном объеме финансирования из ФБ с активным использованием механизма государственно-частного партнерства;
- существенно повысить вклад государственных программ и проектов общенационального действия в социальное развитие сельских территорий с определением целевых индикаторов и установлением квот финансовых средств на поддержку сельских территорий из федерального бюджета.
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 3.12.2002 г. № 858 «О федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2013 года».
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.11.2010 г. № 2136-р «Об утверждении Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 г. № 598 «О федеральной целевой программе «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года».
4. Государственная программа Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий». Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 31.05.2019 г. № 696. – URL: http://government.ru/docs/36905/.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.10.2017 г. № 1242 (в ред. от 17.07.2019 г.) «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации». – URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=329449&fld=134&dst=100001,0&rnd=0.7497917992862791#09518201404402524.
6. Заседание Правительственной комиссии по вопросам агропромышленного комплекса и устойчивого развития сельских территорий 21.05.2019 г. – URL: http://government.ru/news/36712/.
7. Минсельхоз России провел Деловой завтрак по комплексному развитию сельских территорий. – URL: http://mcx.ru/press-service/news/minselkhoz-rossii-provel-delovoy-zavtrak-po-kompleksnomu-razvitiyu-selskikh-territoriy/.
8. Бондаренко Л.В. Совершенствовать программно-целевой подход к социальному развитию сельских территорий // АПК: экономика, управление. – 2017. – № 3. – С. 72-80.
