В статье рассматриваются функции казахстанского парламента в условиях президентской формы правления, анализируются различные аспекты парламентского контроля в контексте обеспечения интересов общества и государства и личности. Изучая проблему совершенствования форм парламентского контроля, автор особое внимание уделяет наличию законодательных пробелов, тормозящих процессы становления парламентаризма в Республике Казахстан.
парламент, парламентаризм, парламентский контроль, конституционный контроль, парламентские процедуры.
Парламентский контроль как разновидность государственного контроля является неотъемлемой частью системы современных демократических государств, регулирует процессы подготовки, обсуждения, принятия и исполнения законов, защиты прав и свобод личности, носит комплексный характер, проводится на правовой основе, конкретным кругом субъектов, с соблюдением процессуальных правил, имеет конкретный характер, способствует конструктивному взаимодействию с исполнительной властью.
Его сущность определяется конституционным правом народа контролировать в рамках парламентских процедур деятельность исполнительных органов власти и гарантировать устойчивость и неотвратимость конституционных процессов.
Парламентский контроль как важнейшая часть обеспечения конституционной безопасности, по своей природе имеет инициативный характер и публично-представительную природу. Эффективность такого контроля определяется, прежде всего, формой правления, партийным составом представительного органа, а также развитыми парламентскими традициями.
В этом отношении парламент до появления судебного конституционного контроля выступал исторически первым органом охраны Конституции. Такой подход длительное время был господствующим и абсолютно логичным, позволяющим гарантировать прозрачность в деятельности органов власти и стабильность конституционного строя. Презумпция верховенства парламента и сегодня предполагает, что все стадии законодательной деятельности ориентированы на то, чтобы закон не вступал в противоречие с Конституцией и принципами конституционной безопасности.
Во многих странах мира, правовая теория и практика до сих пор основываются на том постулате, что парламент как носитель верховной представительной верховной власти призван обеспечивать конституционность парламентских процедур. Такой подход существует в конституционной доктрине таких государств, как Нидерланды, Финляндия, Швеция и др. В этих странах парламент обладает широкими полномочиями и занимает высшее место в иерархии государственной власти, вырабатывает механизмы защиты конституционного строя. В силу этого над ним не может стоять никакой другой орган власти, который бы мог проверить конституционность принимаемых им актов. Только парламент вправе решить судьбу спорного закона. Следует также отметить, что во Франции, во времена монархического правления, также существовали формы парламентского контроля над актами королевской власти, когда парламенты обладали правом ремонстрации, означающим отказ от регистрации королевских актов, не соответствующих, по их мнению, «праву и обычаям данной провинции или законам страны» [1, с.59].
Что же касается актов исполнительной власти, то контроль над ними был возложен на судебные органы. Так, в Конституции Королевства Нидерландов установлено положение о том, что конституционность актов парламента и договоров не подлежит контролю со стороны судов. Основной закон Швеции предусматривает предварительную форму конституционного контроля. Из членов Верховного и Верховного административного судов образуется специальный орган с консультативными функциями — Законодательный совет, который рассматривает поступившие законопроекты на предмет соответствия законам Швеции. Правом обращения в этот орган обладают Правительство, а также постоянные комиссии Риксдага (Парламента). В Финляндии таким органом является Конституционная комиссия, которая дает заключения по вопросам, касающимся принятия, изменения, толкования или отмены основных и простых законов, тесно связанных по своему содержанию с Основным законом [2, с. 495, 642, 698].
Одной из форм парламентского контроля является выражение вотума недоверия, которое может быть связано с неодобрением социально-экономической политики правительства и иметь для него негативные последствия. Парламент¬ский контроль в зарубежных странах имеет и иные формы, степень эффективности которых во многом определяется формой правления, политическим режимом и его ролью в системе разделения власти. «Парламентский контроль, — отмечают ученые, — будучи надведомственным институтом выступает определенным гарантом преобладания общенациональных интересов над узкогрупповыми, является внешней фактором обеспечения законности в сфере исполнительной власти, повышения эффективности ее деятельности» [3, с.3].
С принятием в 1995 г. Конституции Республики Казахстан, в государстве стали складываться и утверждаться новые принципы взаимодействия ветвей власти. Впервые в истории суверенного Казахстана был учрежден двухпалатный Парламент, состоящий из Сената и Мажилиса. В Конституции он определяется как высший представительный орган Республики, осуществляющий законодательные функции. Организация и деятельность Парламента Республики Казахстан, правовое положение его депутатов определены Конституцией, Конституционным законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», регламентами и другими законодательными актами [4].
Конституция Республики Казахстан прямо не закрепляет за Парламентом контрольные функции, однако анализ его полномочий позволяет нам выделить следующие его направления: 1) контрольная деятельность Парламента; 2) контрольная деятельность палат Парламента; контрольная деятельность постоянных комитетов; 3) участие в формировании специализированных контрольных органов; 4) контрольная деятельность депутатских групп и фракций. Механизм парламентского контроля включает в себя такие формы как интерпелляция, контроль за исполнением бюджета, ратификацию международных соглашений, участие в процедуре импичмента, выражение вотума недоверия, обращение в Конституционный Совет, парламентские слушания, а также иные парламентские процедуры.
Изучая функции казахстанского Парламента, профессор Сапаргалиев Г.С., наряду с представительской и законодательной, выделял контрольно-оценочную функцию, объединяющую собственно контрольные полномочия Парламента и оценку деятельности Правительства. Данная функция, по мнению ученого, «осуществляется при заслушивании отчетов Правительства, проведении парламентских слушаний, при выражении вотума недоверия и др». [5, с.93]. Самостоятельным направлением в реализации контрольных полномочий является участие Парламента в формировании государственных органов, дача согласия при назначении министров социально-экономического блока, членов Конституционного Совета, Счетного комитета и судей Верховного Суда.
В соответствии с Конституцией Парламент наделен правом утверждать республиканский бюджет и отчеты о его исполнении. Специфическими формами контроля являются выражение вотума недоверия Правительству или отдельному министру. Так, в соответствии с Конституцией (п. 2 ст. 53 ) Парламент на совместном заседании Палат утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. Неутверждение отчета означает выражение Правительству вотума недоверия. Кроме того, каждая палата в отдельности вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности, а в случае необходимости, обращаться к Президенту Республики об освобождении его от должности (п. 6 ст.57). Причем, в данном случае, Конституция исчерпывающим образом устанавливает, в каких случаях наступает недоверие. Иначе говоря, вне данной конституционной ситуации Парламент не вправе поставить вопрос о доверии, что на практике снижает его возможности влиять на политику исполнительной власти. Как правило, президентская республика исключает выражение вотума недоверия, сохраняя за главой государства право в случае необходимости менять состав Правительства, снимая возникающую напряженность в отношениях с властями. Однако, согласно Конституции (п. 7 ст. 61) инициатива постановки вопроса может исходить от Премьер-Министра, в связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона.
Важнейшим контрольным полномочием Парламента является депутатский запрос. В соответствии с конституционным законом депутат Парламента может обратиться с запросом к Премьер-Министру, членам Правительства, председателю Счетного комитета, председателю Национального Банка, Генеральному прокурору, председателю и членам Центральной избирательной комиссии. Запрос вносится в письменной форме на заседании Сената или Мажилиса Парламента. Орган власти или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать на него письменный или устный ответ.
Практика показывает, что запросы депутатов направлялись в основном членам Правительства, Генеральному прокурору и касались самых различных вопросов государственной и общественной жизни. В основном, объектом парламентского контроля выступает исполнительная власть, но контроль в отдельных случаях может распространяться и на иные органы власти и должностных лиц. Являясь одним из инструментов общественного контроля, вместе с тем, данная форма требует дальнейшего совершенствования.
Прежде всего, необходимо четко детализировать юридические последствия нарушения сроков рассмотрения запросов. Ответы на запросы не должны носить формальный характер, а содержать полноценную информацию и разъяснения по вопросам, относящимся к компетенции подконтрольного органа. Профессор Айтхожин К.К., в связи с этим отмечает, «что для повышения эффективности института депутатского запроса и вопросов депутатов парламента, представляется важным осмысление опыта зарубежной парламентской практики. Например, в Германии, отмечает ученый, Правительство обязано предоставить Бундестагу любую информацию, которая необходима для выполнения его задач». [6, с.190–191]. Схожим образом законодательство регламентирует права депутатов и в других парламентских странах, в которых интерпелляция включает в себя не только ответы на поставленные вопросы, но и дебаты и голосование, которое может привести к отставке кабинета министров или отдельного министра.
Одной из форм парламентского контроля является право депутатов обращаться в Конституционный Совет по поводу официального толкования норм Конституции, а также рассмотрение на конституционность принятых Парламентом законов до их подписания Президентом. Конституция предусматривает только коллективное обращение. В Конституционный Совет могут обратиться председатели палат и 1/5 депутатов Парламента. Характерно, что в отдельных зарубежных странах правом обращения в орган конституционного контроля обладает каждый депутат в отдельности. Поэтому в целях совершенствования механизмов взаимодействия Парламента и Конституционного Совета, а также повышения гарантий правовой охраны Конституции необходимо правом обращения наделить также депутатские группы (15 человек) и партийные фракции (10 человек). Реализация этих мер позволит гарантировать права парламентского меньшинства в процессе законодательной деятельности.
Весьма активна деятельность Парламента по ратификации международных соглашений, направленных на защиту интересов государства, конституционных прав и свобод личности.
Заметна активность депутатов и в проведении парламентских слушаний по различным вопросам социально-экономического, культурно-информационного и технического характера. Процедура проведения парламентских слушаний определяется регламентами палат Парламента, которые подробно регулируют порядок подготовки слушаний, тему слушаний, открытость, права участников, вопросы информирования. Парламентские слушания не обладают юридической силой, носят рекомендательный характер, выступают своего рода мотиватором, побуждающим исполнительную власть к активации своих действий по исполнению законов, различных программ социально-экономического развития. В зависимости от конкретных задач и приоритетов депутаты осуществляют и иные функции, направленные на претворение в жизнь положений Конституции.
Однако, несмотря на законодательную активность и позитивную динамику в сфере законотворчества, Парламент Казахстана в современных политических условиях, в силу разных причин и обстоятельств крайне ограничен в своих фактических возможностях. Несмотря на наличие законных возможностей проводить контроль над деятельностью исполнительной власти отдельные контрольные функции пребывают в летаргическом состоянии. Например, полномочие, связанное с выражением вотума недоверия, проведение парламентских слушаний, особенно по коррупционным правонарушениям, получившим широкий общественный резонанс, вообще нетипичны для казахстанского общества.
Президентская форма правления, сложившаяся в Казахстане, характеризуется наличием неравного распределения властных ресурсов. В этих условиях Парламент не способен выступать в роли полноправного субъекта властеотношений, реально влиять на направление и характер конституционного процесса, эффективнее контролировать исполнительную ветвь власти, особенно в сфере бюджетных правоотношений, создавать следственные комиссии для расследования громких коррупционных преступлений. Несмотря на внешнюю независимость и гарантии парламентской деятельности депутаты не достаточно используют внутренние контрольные инструменты.
Малая продуктивность и низкая эффективность форм парламентского контроля, прежде всего, объясняется его правовым статусом, основой которого выступает концепция рационализированного парламентаризма и регламентированное законодательство, не позволяющие принять к своему рассмотрению иные вопросы, не предусмотренные законом. Абсолютно ограниченная компетенция казахстанского Парламента является одной из причин недостаточной эффективности форм парламентского контроля.
Другим сдерживающим фактором является его монопартийность, строгая партийная дисциплина, а также недостаточно высокий профессио¬нальный уровень депутатского корпуса. Косвенно об этом свидетельствует практика Конституционного Совета, который за годы своей деятельности признал немало законов, несоответствующими Конституции. Поэтому для повышения законотворческого потенциала необходимо предъявлять к кандидатам более жесткие требования. Помимо установления верхнего возрастного ценза, для кандидатов необходимо предусмотреть обязательное тестирование из области общих знаний. Сегодня, как известно, это применяется во многих областях жизнедеятельности. Его использование может быть полезным и при формировании Парламента и оградит его состав от случайных людей.
Другим тормозящим фактором становления эффективного парламентского контроля в Казахстане и повышения активности депутатов является наличие блокирующих норм, устанавливающих право Правительства давать положительное заключение на законопроекты (п. 6 ст. 61 Конституции). Частичной корректировке также подлежит и другое положение, согласно которому Премьер-Министр вправе ставить вопрос о доверии, если внесенный Правительством законопроект не принимается (п. 7 ст. 61 Конституции). Дискриминационность этой нормы очевидна, и выражается в том, что в случае вынесения вотума недоверия наступает политический кризис, который, по усмотрению Президента Республики Казахстан может привести к роспуску Парламента или отставке Правительства. Данный конституционный казус никакого отношения к системе сдержек и противовесов не имеет, поскольку ставит высший законодательный орган в подчиненное положение перед властью исполнительной.
Отсутствие в Конституции четких и исчерпывающих оснований, при наступлении которых Президент может распустить Парламент или Мажилис Парламента на практике может привести к расширительному толкованию этого полномочия и применению его для разрешения политических конфликтов по своему усмотрению. Алогичным выглядит положение и о возможном роспуске Парламента в полном составе. Если Правительство формируется исключительно Мажилисом, насколько целесообразно возлагать ответственность и на Сенат, который должен быть неприкасаемым в любых обстоятельствах как символ непрерывности законодательной власти. Такая практика сегодня сложилась во Франции, прообраз которой был взят за основу при разработке и принятия Конституции РК 1995 г.
Таким образом, для повышения роли Парламента в механизме правовой охраны Конституции необходимо совершенствовать избирательное законодательство и гарантировать права политических партий в формировании государственной политики. Политико-идеологическое многообразие создаст благоприятные условия для повышения эффективности форм парламентского контроля, повысит качество законов, упрочит принципы парламентаризма, заложит основы либерально-демократического вектора развития. Представительная природа парламента заключается в том, что он рассматривается высшим выразителем интересов народа, который как носитель суверенитета, уполномочивает его на осуществление власти. В силу этой особенности назначение законодателя видится в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая бы отвечала интересам общества, была надежной гарантией от превышения исполнительной властью пределов своих полномочий.
Насущной проблемой остается принятие самостоятельного закона «О парламентском контроле в Республике Казахстан», который должен уточнить понятие и пределы, формы, виды и юридические последствия парламентского контроля, полномочия палат Парламента, парламентских комитетов и комиссий, а также отдельных депутатов. Особое место в нем должен занять институт парламентского расследования. Конституционный статус должен получить и депутатский запрос. Сегодня парламентский контроль, носит не системный характер, не позволяет в рамках парламентских процедур расследовать правонарушения с участием государственных служащих, привлекать к ответственности должностных лиц, игнорирующих депутатские запросы. Эффективный парламентский контроль — это опосредованная форма народного контроля, которая должна иметь законодательное оформление.
Реализация указанных мер станет неотъемлемым фактором процесса дальнейшей политической модернизации казахстанского общества и повышения гарантий конституционной законности в деятельности высшего законодательного органа страны.
1. Азаркин Н. Монтескье: Избранные произведения. Из истории политической и правовой мысли. М., 1988. 164 с.
2. Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Инфра-М: Норма, 1997. 803 с.
3. Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в РФ: Автореф… дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2002. 30 с.
4. Парламент Республики Казахстан. URL: http://www.parlam.kz.
5. Сапаргалиев Г.С. Парламентское право. Алматы, 2010. 280 с.
6. Проблемы согласованного функционирования органов государственной власти Республики Казахстан и системы сдержек и противовесов: Монография / Под общей ред. Г. Сапаргалиева. Алматы: КазГЮУ, 2006. 468 с.
