Москва, г. Москва и Московская область, Россия
ВАК 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
УДК 34 Право. Юридические науки
УДК 341 Международное право
УДК 341.01 Теория международного права
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 60 Общественные науки в целом
В статье рассматриваются отдельные теоретические аспекты влияния практики межгосударственных органов по правам человека на национальное законодательство государств, которые признают их юрисдикцию. Анализируются условия, при которых реализация позиций межгосударственных органов по правам человека в национальном законодательстве возможна и не входит в противоречие с суверенными правами государства.
межгосударственные органы по правам человека, имплементация норм международного права, международные суды, нарушения права человека
Вторая половина ХХ века ознаменовалась не только принятием многочисленных международных документов в области прав человека, но и созданием специальных международных механизмов по контролю за соблюдением государствами своих международных обязательств в данной сфере. Такие механизмы представлены на сегодняшний день различными международными судами по правам человека, комиссиями по правам человека, а также межгосударственными договорными органами на уровне Организации Объединённых Наций [1, с. 21-37].
Функция контроля за соблюдением международных договоров в области прав человека реализуется в нескольких формах.
Во-первых, это функция наблюдения за тем, каким образом государства исполняют свои международные обязательства. Эта форма предполагает подготовку государствами специальных докладов по вопросам исполнения положений международных актов. На основании таких докладов межгосударственные органы оценивают насколько государства способны реализовывать положения международных договоров в области прав человека. [4, 5].
Во-вторых, функция контроля за соблюдением государствами своих обязательств в области прав человека связана с установлением возможностей граждан и организаций подавать жалобы в международные органы в случае, если они не согласны с решениями национальных институтов. Такие возможности установлены в том числе на конституционном уровне. В частности, Конституция Российской Федерации гарантирует право гражданам обращаться в международные органы за защитой своих прав. Кроме того, данная функция реализуется и в форме подачи межгосударственных жалоб на нарушение прав человека со стороны иностранного государства. Многие органы по правам человека обладают юрисдикцией рассматривать и такие жалобы. Решения разных межгосударственных органов по жалобам обладают различной юридической силой. Например, в рамках деятельности Европейского суда такие решения являются обязательными для государств. Однако акты комитетов ООН носят рекомендательный характер. Действия, которые государства предпринимают по решениям межгосударственных органов часто именуются мерами индивидуального характера.
В-третьих, функция контроля за соблюдением государствами своих обязательств в области прав человека заключается в реализации правовых позиций межгосударственных органов на национальном уровне. В этом смысле основная задача межгосударственных органов заключается не только в том, чтобы выявить нарушение прав человека, но и в том, чтобы государства не допускали аналогичных нарушений права в будущем.
Реализация последней из заявленных функций осуществляется государствами в том числе посредством внесения в национальное законодательство и в правоприменительную практику соответствующих изменений, которые способствовали бы уменьшению количества обращений граждан в межгосударственные органы за защитой своих прав, а, следовательно, совершенствованию национальной правоприменительной деятельности. Такие действия часто именуются мерами общего характера [2, с. 92-129].
Именно реализация последней функции является определяющей в вопросе о том, насколько эффективной будет деятельность межгосударственных органов по правам человека. Вместе с тем реализация решений межгосударственных органов по правам человека в национальном законодательстве связана с большим количеством проблем. Подписывая международные договоры, на основе которых функционирует межгосударственные органы, государство соглашается с теми положениями, которые изначально изложены в данных международных договорах. Однако межгосударственные органы создают определённую практику, толкуя нормы международного договора. Эта практика является продуктом внедоговорной интерпретации, и подчас серьёзно изменяет первоначальный смысл и содержание договорных норм. Следовательно, возникает вопрос о том, на сколько государство подписавшее международный договор рассчитывало на появление такой практики? Так же возникает вопрос о том насколько государства, подписавшие соответствующие договоры, должны учитывать практику межгосударственных органов в своём национальном законодательстве? [3, с. 92-129].
Внесение изменений во внутреннее законодательство - это важный шаг, который должен учитывать суверенные права каждого государства. Когда вносятся изменения на основе заключённого международного договора, то эта необходимость не вызывает сомнения. Вместе с тем внесение изменений в национальное законодательство на основе решений межгосударственных органов, содержание которых не закреплено в международном договоре и является продуктом его толкования, следует рассматривать как элемент особой имплементации норм международного права.
В связи со всем вышесказанным представляется необходимым определить условия, при которых реализация позиций межгосударственных органов по правам человека в национальном законодательстве возможна и не входит в противоречие с суверенными правами государства.
Непротиворечие практики межгосударственного органа национальным конституционным нормам. Это условие является краеугольным камнем в возможности исполнения решений межгосударственных органов как в формате мер индивидуального характера, так и в параметрах мер общего характера. Российская Федерация в тот период, когда на неё распространялась юрисдикция Европейского Суда правам человека (ЕСПЧ), столкнулась с несколькими решениями данного органа, которые вступали в прямое или косвенное противоречие с нормами Основного закона. В результате с 2015 года были внесены изменения в порядок реализации решений межгосударственных органов. Конституционный Суд РФ получил право признавать отдельные решения таких органов неисполнимыми в случае их противоречия конституционным нормам [6]. Если экстраполировать данное решение на более широкий круг возможных правовых последствий, то можно констатировать, что аналогичные механизмы должны распространяться и на возможность применения мер общего характера. Действительно, интерпретационная деятельность межгосударственного органа может не соответствовать действующему национальному закону или подзаконному акту, и в этом случае юридических препятствий для их изменения (в случае если государство сочтет необходимым) нет. Однако противоречие конституционным нормам, как представляется, автоматическим ставит крест на реализации правовой позиции межгосударственного органа в силу такого свойства Основного закона как высшая юридическая сила.
Необязательность и добровольность реализации. В отличие от мер индивидуального характера применение государством мер общего характера, частью которых является внесение изменений в национальное законодательство, является для всех органов по правам человека необязательными. По крайней мере в их решениях закрепляются призывы или рекомендации по внесению изменений, способствующих недопущению аналогичных нарушений в будущем. Реализация таких рекомендаций остается на усмотрение государства, которое может как ограничиться изменениями в правоприменительной практике, так и осуществить модернизацию законодательства. Вместе с тем, если такие изменения не будут инициированы государством на основе практики межгосударственных органов, то это не будет являться нарушением международных обязательств, вытекающих из международного договора. Поэтому реализация мер общего характера в виде изменения национальных правовых норм остаётся в настоящее время предметом, не охватываемым обязательностью исполнения международных договоров в области прав человека.
Самостоятельность в определении определения предмета реализации и норм, затрагиваемых реализацией. Государство само определяет круг норм национального законодательства, в которые необходимо внести изменения на основе практики межгосударственных органов. В свою очередь решениях межгосударственных органов не содержится указаний на конкретные акты или статьи, в которые рекомендуется вносить изменения. Данная ситуация характеризуется комплементарным характером практики межгосударственных органов по правам человека, которая не должна подменять собой национальные правовые механизмы защиты, а служить их дополнением. Предмет реализации (какие именно элементы практики межгосударственного органа могут быть реализованы) также остаётся на усмотрение государства. Следует отметить, что многие нарушения, констатируемые в решениях межгосударственных органов, являются результатом так называемого «эксцесса исполнителя», когда осуществившее нарушение должностное лицо действовало вопреки национальному законодательству, сознательно нарушая национальные нормы. В этой ситуации межгосударственные органы всё равно признают государство ответственным за такое нарушение. Но данная ситуация может не порождать необходимость изменения национальных норм, поскольку они-то как раз соответствуют практике межгосударственного органа. Реакция государства в этом случае будет сводиться к усилению внутреннего контроля за действиями должностных лиц, а также к изменениям, например, судебной практики.
Серьезность и системный характер нарушения прав человека, констатированные межгосударственным органом. Практика показывает, что побудить государство на внесение изменений в свое законодательство на основе решений межгосударственных органов может не сама констатация факта нарушения, а сопутствующие этому дополнительные факторы. Среди них – серьёзность нарушений и их системный характер.
Серьёзность нарушений прав человека – это оценочный критерий, который не может быть приведен к единому знаменателю вследствие разнообразия практики различных межгосударственных органов, а также вследствие отличающейся природы защищаемых прав. Тем не менее многие органы выработали сходные позиции, которые заключаются в нанесении действиями властей человеку такого вреда, который является:
- несовместимым с целями и духом международного договора (на основе норм которого вынесено решение);
- невосполнимым и безвозвратным;
- повлекшим тяжкие последствия.
Возможность принятия в этом случае о внесении изменений в национальное законодательство зависит от оценки государством эффективности действующих национальных правовых механизмов, а также от того, возможно ли предотвратить аналогичные нарушения в будущем без данных изменений.
Системный характер нарушений – ещё один фактор, влияющий на принятие властями решений о применении мер общего характера. В практике отдельных межгосударственных органов есть специальные термины, а также специальные виды выносимых решений, которые констатируют «системную дисфункцию» в национальном нормативном и/или правоприменительном механизмах, которые приводят к повторяющимся нарушениям в отношении никак не связанных между собой лиц. В этом случае возможность реакции государства в виде изменений собственного законодательстве значительно повышается. Очень часто иными способами преодолеть «дисфункцию» не представляется возможным. В отдельных ситуациях государства шли на разработку и принятие новых законодательных актов, которых ранее в правовой системе не было. В частности, это относится к российскому Федеральному закону от 30 апреля 2010 года № 68 «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
При констатации межгосударственными органами единичных, несистемных, эпизодических нарушений государства в большинстве случаев ограничиваются мерами индивидуального характера, не прибегая к мерам общего характера.
Подводя краткий итог, следует отметить, что механизм воздействия практики межгосударственных органов по правам человека на национальное законодательство гораздо более сложный, чем влияние международных договоров. В частности, если вступившие в силу международные договоры для многих государств являются частью их правовой системы и, следовательно, текущее законодательство должно находиться в непременном непротиворечии с их положениями, то у практики межгосударственных органов такой прямой связи с национальной правовой системой нет. Решения таких органов являются продуктом интерпретации международных договоров применительно к конкретным жалобам и обращениям. Вследствие этого государства не имеют обязанности изменения национального законодательства, могут ограничиться мерами индивидуального характера или регулированием правоприменительной практики. Высказанные выше соображения призваны обратить внимание на основные условия, при которых правовые позиции межгосударственных органов по правам человека могут становиться основой для изменения национальных правовых норм.
1. Абашидзе А.Х., Конева А.Е. Укрепление системы договорных органов по правам человека. Московский журнал международного права. 2013;(4).
2. Зимненко Б.Л. О месте и значении практики межгосударственных органов по защите прав и свобод человека в правовой системе Российской Федерации (на примере рассмотрения судами Российской Федерации конкретных дел). Московский журнал международного права. 2017;(3).
3. Солнцев А.М., Конева А.Е. Юридический статус актов договорных органов по правам человека в национальных правовых системах. Международное правосудие. 2013; (3).
4. Гольтяев А. О. Международный контроль в области прав человека и универсальный периодический обзор. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.; РУДН, 2012.
5. Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Вопросы контроля выполнения положений международных экологических соглашений // Актуальные проблемы международного права: LIBER AMICORUM в честь профессора Револя Миргалимовича Валеева. Казань: Центр инновационных технологий, 2013.
6. Молотов А.В. К вопросу об исполнении решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека в Российской Федерации. Известия Алтайского государственного университета. 2017; (3)
