Россия
ВАК 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
УДК 34 Право. Юридические науки
УДК 340 Право в целом. Пропедевтика. Методы и вспомогательные правовые науки
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 670 Общая теория права
ББК 60 Общественные науки в целом
В статье рассмотрены проблемы определения видов ведомственных нормативных правовых актов, в связи с чем в нормотворческой практике ведомств назрела острая необходимость в унификации правил подготовки данного вида правовых актов. Законодательная регламентация ведомственного правотворчества способствовала бы укреплению системности и законности в сфере федерального нормативно-правового регулирования.
ведомственные нормативные правовые акты, инструкция, приказ, положение, устав, правила, регламент, директива, федеральные органы исполнительной власти, нормотворчество
Динамика развития современной экономики, появление новых видов человеческой деятельности требуют соответствующего эффективного механизма правового регулирования, способного стабилизировать усложняющееся общественные отношения. Сегодня подобный механизм невозможно представить без такого его компонента, как ведомственные нормативные правовые акты, с помощью которых возможно оперативное решение возникающих задач, соответствующая правильная конкретизация и развитие законодательных положений.
Стоит уточнить, что в данной статье понятие «ведомственные» будет использовано для обозначения нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Данное понятие прочно укрепилось в научном обороте и традиционно обозначает исследуемую нами группу нормативных правовых актов.
Одним из немаловажных условий для правильной реализации и систематизации ведомственных нормативных правовых актов является соответствие их содержания определённой форме. В общепринятом философском понимании содержание всегда тяготеет к определённой форме, эти категории взаимно связаны. В случае нарушения этого условия в нормотворческом процессе при издании ведомствами нормативных правовых актов возможно возникновение различных противоречий, нарушение процесса правоприменения и другие неблагоприятные правовые последствия.
В целях совершенствования нормотворческой деятельности издание министерствами и другими ведомствами в пределах своей компетенции нормативных правовых актов регламентируется Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В указанных правилах обозначен разрешённый к изданию перечень видов нормативных правовых актов: постановления, приказы, правила, инструкции и положения. Также указаны виды актов недопустимых к изданию: письма, распоряжения и телеграммы. Так, акт Правительства РФ с одной стороны перечисляет разрешённые к изданию виды, с другой стороны не указывает на то, что издание других видов недопустимо, а лишь перечисляет запрещённые к изданию виды актов. Данное обстоятельство позволяет предположить, что издание ведомствами видов актов кроме прямо запрещённых допускается. Стоит также заметить, что дефиниции, раскрывающие содержание перечисленных актов в данном документе, отсутствуют.
В разъяснениях Министерства юстиции РФ, утверждённых приказом от 23 апреля 2020 г. № 105 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»пунктом 28 в нормативном правовом акте, не допускается включение определения понятий, если иное не предусмотрено законом. Сами разъяснения не раскрывают дефиниций, а лишь указывают на то, что акты, изданные в ином виде, кроме перечисленных как разрешённые, не должны содержать предписания нормативно-правового характера.
Из двух рассмотренных документов становится не ясно, как ведомства должны определять содержание нормативного правового акта и на каких основаниях выбирать соответствующую ему форму. Исследуя акты ведомств, можно убедиться, что в издаваемых ими правовых актах раскрываются понятия видов, не только разрешенных к изданию в вышестоящих актах, но и добавлены новые.
В регламенте, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», пункт 2.38 обязывает ведомства издавать инструкцию по делопроизводству по согласованию с Федеральным архивным агентством. В некоторых разработанных министерствами данных типовых инструкциях содержатся определения издаваемых ими видов актов, в некоторых отсутствуют. Так, в инструкции, разработанной в соответствии с указанным выше правительственным решением, утвержденной Приказом Министерства экономического развития РФ от 11 декабря 2017 г. (ред. от 07.09.2021 г.) № 671 «Об утверждении инструкции по делопроизводству в Министерстве экономического развития РФ», в пункте 2.4.2 указано, что министерство издаёт нормативные акты в виде приказов, положений, правил и инструкций. В пунктах 2.5.2.1. и 2.5.3.1. инструкции даются определения приказов, распоряжений, положений, инструкций и правил.
В типовой инструкции, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел РФ от 20 июня 2012 г. (с изм. от 23.12.2020 г.) № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации», в пункте 43 перечислены организационно-распорядительные документы, разрешённые к изданию министерством, в число которых входят приказы, положения, правила, инструкции; пункт 18 раскрывает определения приказа и распоряжения со ссылкой на другой министерский акт. Таким актом являются правила, утверждённые Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (ред. от 01.03.2021) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России», в пункте 10 которых указано, что министерством нормативные правовые акты издаются в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, наставлений, правил и иных нормативных правовых актов. Стоит заметить, что в перечень видов нормативных актов, разрешённых к изданию, добавлены директивы, уставы и наставления, которые не указаны как разрешённые в Правилах подготовки утверждённых Правительством РФ.
Министерства, видимо ориентируясь на свою успешную нормотворческую и правореализационную практику, широко используют не указанные в вышестоящих нормативных актах новые виды, прямо не запрещённые к изданию. Таким образом, можно констатировать недостаточность функциональных связей между вышестоящими и нижестоящими актами, регламентирующих деятельность по подготовке ведомственных нормативных правовых актов, которая в свою очередь компенсируется регламентирующими актами самих ведомств.
Неопределённость в регламентации указанного вида деятельности усугубляется несвоевременностью внесения изменений в акты. Так, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. предполагала разработку ведомствами административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Таким образом, правила, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. (ред. от 20.07.2021) № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг», пунктом 2 обязывают органы государственного контроля (надзора) разработать и утвердить соответствующие регламенты. В действующей редакции Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» такой вид акта, как административный регламент, отсутствует.
В Министерстве внутренних дел РФ административные регламенты утверждены и действуют, а формулировка в ведомственных правилах, допускающая издание «иных нормативных правовых актов», возможно предполагает издание такой формы актов, а некоторые ведомства прямо предусматривают его. В инструкции, утверждённой приказом Министерством транспорта РФ от 11 января 2021 г. № 1 «Об утверждении инструкции по делопроизводству министерства транспорта РФ», пунктом 3.8 регламентируется издание нормативных правовых актов Министерства в виде правил, инструкций, положений, регламентов, административных регламентов.
На основании рассмотренных положений и определённых промежуточных выводов в данной статье, можно констатировать, что в нормотворческой практике ведомств назрела острая необходимость в унификации правил подготовки нормативных правовых актов, которые, по нашему мнению, требуют регламентации на законодательном уровне. Данный факт в случае его реализации, к примеру, в отдельном разделе федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», либо в качестве отдельного федерального закона, регламентирующего только ведомственное нормотворчество, способствовал бы укреплению системности и законности в сфере федерального нормативно-правового регулирования.
1. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (ред. от 11.03.2022) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
2. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 18.03.2022) «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
3. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.» // http://www.consultant.ru. (дата обращения 28.04.2022). - Текст: электронный.
4. Приказ Министерства Юстиции РФ от 23 апреля 2020 г. № 105 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Официальный интернет портал правовой информации: официальный сайт. - Москва. - URL: http://pravo.gov.ru , 27 04.2020 г. (дата обращения 28.04.2022). - Текст: электронный.
5. Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (ред. от 01.03.2021) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» // http://www.consultant.ru. (дата обращения 28.04.2022). - Текст: электронный.
6. Приказ Министерства внутренних дел РФ от 20 июня 2012 г. (с изм. от 32.12.2020 г.) № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации» // http://www.consultant.ru. (дата обращения 28.04.2022). - Текст: электронный.
7. Приказ Министерства экономического развития РФ от 11 декабря 2017 г. (ред. от 07.09.2021) № 671 «Об утверждении инструкции по делопроизводству в Министерстве экономического развития РФ» // http://www.consultant.ru. (дата обращения 28.04.2022). - Текст: электронный.
8. Приказ Министерства транспорта РФ от 11 января 2021 г. № 1 «Об утверждении инструкции по делопроизводству министерства транспорта РФ» // http://www.consultant.ru. (дата обращения 28.04.2022). - Текст: электронный.
9. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. - М.: 1999.
