ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Аннотация и ключевые слова
Аннотация (русский):
В статье рассматривается теоретические аспекты формирования понятия стратегия развития муниципальных образований и подходы к процессу разработки стратегии развития на местном уровне. Определена роль муниципальных образований в общей структуре управления государством. Выявлено место и значение стратегии развития муниципального образования в системе комплексного социально-экономического развития страны. Проводится анализ основных понятий, связанных с формированием стратегии развития муниципальных образований. Выявлена связь взаимодействия понятий стратегия развития муниципальным образованием с понятиями стратегическое планирование и управление. Проводится сравнительный анализ подходов к формированию понятия стратегия развития, стратегическое планирование и управление. Анализируется законодательная база в процессе формирования стратегии развития муниципалитетом. Исследуются тенденции проведения процесса формирования стратегии развития муниципальным образованием и корпоративным управлением. Обосновывается необходимость разработки тщательной и эффективной стратегии развития муниципального образования как одного из направлений повышения конкурентоспособности региона и страны в целом.

Ключевые слова:
стратегия развития, управление, планирование, муниципальное образование, процесс, формирование, качество жизни, население, органы власти
Текст

Введение. Принимаемые в России реформы на уровне местного самоуправления, достаточно быстро выдвинули на первый план роль муниципальных образований, как элемента, способствующего развитию не только регионального уровня, но и всего государства в целом, что в свою очередь  позволило укрепить статус муниципальных образований в социально-экономическом развитии страны. Параллельно с этим пристальное внимание со стороны государства обязало органы муниципального управления самостоятельно создать  необходимые условия для эффективного развития своих территорий. Четкое разграничение полномочий между органами власти всех уровней (федеральным, региональным, муниципальным) предусматривает передачу ответственности за формирование и эффективное исполнение комплексных программ социально-экономического развития городов и муниципальных образований на местные органы управления. В сложившихся условиях повышается значение создания эффективной системы развития муниципального управления, ориентированной на обеспечение устойчивого развития местного сообщества, и предусматривающая создание стабильных социальных и экономических условий развития локальных территорий. Поэтому в сегодняшних реалиях стратегия развития муниципального образования занимает центральное место в формировании системы государственного управления, обеспечивая ключевое условие его эффективного функционирования во взаимосвязи с региональным и общегосударственным развитием. Муниципальные образования выступают не просто местом проживания, а источником жизнеобеспечения всего населения страны.

В связи с этим, актуальным становится исследование содержания понятия стратегия развития муниципального образования как важнейшего компонента социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Дискуссия. Стратегия, являясь одним из основных компонентов стратегического развития, неразрывно связано с такими понятиями как «стратегическое планирование» и «стратегическое управление» в контексте муниципального образования. Стратегическое управление и планирование определяют цель движения вперед. Поэтому автором считается целесообразным уточнить подходы к определению данных понятий.

Так как деятельность муниципальных образований регламентируется законодательной базой, основополагающим определением понятия стратегического планирования стоит считать, определение, представленное в последней редакции Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», где сказано, что стратегическое планирование – деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации [1].

В научной литературе так же представлено большое количество определений понятия «стратегическое планирование», но стоит отметить, что рассматривать классические понятия, связанные с бизнес-структурами или включающее в своем определение увязки с организацией или предприятием не является первостепенным.

Так, утверждение Магданова П.В. о стратегическом планировании как совокупности знаний, имеющих непосредственное отношение к процессам прогнозирования будущего состояния и планирования развития какого-либо экономического субъекта (будь то индивид, организация или объединения организаций и предприятий) и к процессам разработки и контроля выполнения определенных мероприятий по развитию данного субъекта, может быть использовано и в разрезе муниципального образования.

Ларионова А.С. в своих работах под стратегическим планированием подразумевает «процесс объективного обоснования системы наиболее приоритетных целей развития экономического субъекта (домохозяйства, организации, государства в целом) и методов их наиболее эффективного достижения» [3].

В процессе перехода перечисленных определений от отдельных компаний и фирм к более обобщенным экономическим субъектам менялось и содержание определения понятия стратегическое управление.

Термин «стратегическое управление» некоторые специалисты определяют следующим образом, к примеру, Дж. А. Пирс и Р. Б. Робинсон трактуют его как «набор решений и действий по формированию и выполнению стратегий, разработанных для того, чтобы достичь целей организации» [4,5].

Стратегическое управление (стратегический менеджмент) — функция управления, направленная на долгосрочные цели и действия, а также комплекс долгосрочных мер и подходов по улучшению жизнеспособности и мощи лица или группы лиц по отношению к их конкурентам [6].

В рамках общей теории управления «планирование является одной из функций управления» [7], которая предусматривает «конкретизацию стратегии и достижение выбранных «целей путем использования имеющихся преимуществ, и создания новых» [8]. При этом, как функция управления, «стратегическое планирование» является основой, для формирования всей системы функций управления, или основой функциональной структуры системы управления» [9].

Параллельно стратегическое планирование может рассматриваться в качестве одного из методов управления, образующий собой систему средств, методов и форм воздействия, ориентированных на удовлетворение экономических интересов и потребностей субъектов муниципального образования (население, организации и предприятия) с целью повышения эффективности их деятельности.

Нельзя не отметить, что многие специалисты рассматривают с одной стороны стратегическое планирование развития муниципального образования как систему взглядов, направленную на разработку общих целей долгосрочного развития, с другой стороны вкладывают в это понятие конкретизацию в виде плана действий, представляющий собой четкую структуру выполнения необходимых программ для достижения цели, руководствуясь при этом документами, имеющие конкретное наполнение.

К примеру Р.А. Стасишина указывает, что стратегический план развития, являясь связующим звеном упорядоченной и надежной работы администрации муниципальных образований, позволяет предприятиям, эффективно и целенаправленно вести свою деятельность на территории муниципального образования [8].

С точки зрения теории управления, понятие «стратегическое управление» и понятие «стратегическое планирование», в рамках общего подхода к управлению муниципалитетом, могут рассматриваться как синонимы и являются составной часть общего стратегического развития муниципального образования.

Относительно самого понятия «развитие», эксперты, изучающие вопросы развития в отношении муниципальных образований, имеют разные взгляды на определение данного термина. Например, Авцинова А.А. в одной из своих работ описывает развитие системы муниципального образования, как некий регламент функционирования соответствующей территории с использованием имеющего потенциала (экологического, ресурсного, социального, хозяйствующего), направленный на повышение параметров качества жизни населения. По ее же мнению «развитие муниципальных образований – многомерный и многоаспектный процесс, который осуществляется неравномерно, что порождает асимметрию территорий, включающую в себя экономический, социальный, культурный, политический и другие компоненты» [10]. При этом развитие муниципального образования во многом определяется не только объемом имеющихся ресурсов, но и способностью органов местного самоуправления организовать их эффективное использование.

Лялин A.M. в одной из своих работ говорит, что «под комплексным социально - экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и высоким уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения» [11].

Гармаев А.Б. утверждает, что развитие муниципального образования представляет собой постоянный процесс изменения состояния муниципального образования. В его понимании положение муниципального образования тесно связанно с изменениями, происходящем на его территории. При этом он определяет направленность этих изменений как в положительную, так и отрицательную сторону, характеризуя развитие территории соответственно как прогрессивное и регрессивное.

Проанализировав данные аспекты и мнения выше указанных авторов, можно выделить основную характеристику эффективного управления развитием муниципального образования, сформированную в перспективном развитии различных сфер соответствующих территорий.

В отношении теоретического определения понятия «стратегия муниципального образования» возникают существенные трудности, поскольку оно трактуется лишь как основополагающий документ перспективного развития на уровне муниципалитета. В рамках Федерального закона № 172–ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», «стратегия социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период» [1]. И лишь, Иванов В.В. и Коробкова А.Н. уточнили данное определение как «общественно согласованную концепцию МО на длительный срок. Стратегия представляет собой выбор направления развития муниципального образования, который включает:

- формирование долгосрочных целей развития муниципалитета;

- определение «полюсов роста» способных обеспечить достижение этих целей;

- выделение среди множества программ и проектов, наиболее приоритетных в условиях ограниченности ресурсов и определение долгосрочных перспектив развития на основе формирования консенсуса интересов» [13].

По словам Главы администрации города Пенза - Лузгина А.В., стратегия развития города выступает инновационным инструментом, позволяющим повысить инвестиционную привлекательность конкретных территории и с помощью построения успешных партнерских отношений усилить конкурентоспособность и устойчивое развития города [14]. А в информационном сборнике для специалистов-практиков «Процесс разработки стратегии муниципального образования», разработанный организацией VNG INTERNATIONAL указывается, что «комплексная стратегия муниципального развития объединяет упорядоченным образом все сектора, в отношении которых местное правительство наделено полномочиями, и все соответствующие действующие и заинтересованные лица» [15].

Таким образом, строго понятийного содержания пока не сложилось, поэтому исходя из имеющихся определений, автор формулирует понятие «стратегия муниципального образования», как генеральный план действий, необходимых для достижения поставленных долгосрочных целей путем координации и распределения ресурсов муниципального образования.

Грамотно разработанная стратегия развития муниципального образования при условии эффективного экономического и бюджетного планирования поможет не только в обеспечении рационального распределения имеющихся на территории ресурсов, но и в успешной реализации основных инвестиционных проектов. В совокупности реализация такой стратегии способствует улучшению качества жизни населения как с точки зрения экономического развития, так и развития социальной инфраструктуры, повышает доступность ресурсов, сохраняет природное и культурное наследие региона. Как и любая стратегия развития хозяйствующего субъекта, стратегия развития муниципального образования требует четкой проработки и использование различного рода методов стратегического анализа.

Основой концептуального подхода к процедуре формирования муниципальных стратегий, чаще всего в литературных источниках указывается набор стандартных этапов: организационный этап; анализ и оценка текущей ситуации и тенденций, определение направлений и целей развития (установка миссии и формулировка философии), разработка проекта стратегии развития (возможно и описание альтернативных стратегий с учетом желаемой и текущей стратегии), обсуждение и утверждение стратегии [16]. Нельзя не отметить, что чаще всего из-за недостатка времени у специалистов процесса разработки стратегий или вообще отсутствием квалифицированных специалистов на местном уровне, альтернативные стратегии не разрабатываются.

Каждый из этапов процедуры формирования стратегии развития муниципальных образований характеризуется практическими рекомендациями и имеет ряд особенностей:

  1. Организационный этап сводится к поиску и назначению ответственного лица по вопросам разработки стратегии (координатора), согласованию регламента работы и требований рабочего плана, рассмотрению необходимости привлечения помощи в технической части формирования стратегии, привлечение общественности, заключению партнерских отношений и договоров, позволяющих сделать процесс развития муниципального образования прозрачным и подотчетным.
  2. Анализ и оценка текущей ситуации и тенденций подразумевает проведение стратегического анализа внутренней среды и внешней среды муниципалитета, выявление возможностей и ограничений. Согласно «Методическим рекомендациям по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации» рекомендуется при проведении комплексного анализа социально-экономического положения субъекта Российской Федерации применять в том числе метод SWOT-анализа (анализ сильных и слабых сторон, возможностей и угроз социально-экономического развития), а также PEST-анализа (анализ политических, экономических, социальных и технологических факторов) [17].

Наиболее популярный метод проведения стратегического анализа муниципального образования основан на результатах классического PEST-анализа и непосредственном окружении соответствующих территорий местного уровня. Аналитические матрицы PEST-анализа удобны с точки зрения анализа, однако позволяют получать корректные результаты лишь на начальном этапе формирования стратегии. Как известно, время разработки стратегии может длиться несколько лет и тогда оценка факторов внешней среды искажается. В этом случае следует применить еще один метод, такой как SWOT- анализ. Таким образом, при заключительной работе над стратегией будет проведена корректная переоценка стратегии в соответствии с актуальными условиями окружающей среды и внутренним потенциалом муниципального образования. При оценке текущей ситуации и тенденций развития муниципального образования как в теории, так и на практике могут использоваться разнообразные методы и инструменты исследований, такие как методы социально-экономического анализа, построение сетевых, графических и синергетических моделей, модели теории игр и теория массового обслуживания, проведение мозговых штурмов, ретроспективный анализ, конкурентный и сравнительный анализ, матрица развития по И. Ансоффу, портфельный стратегический анализ, сценарный подход  и т.д. [18]. В результате, на данном этапе происходит сбор и систематизация полученной в ходе стратегического анализа информации, необходимой для дальнейшего определения стратегических ориентиров развития территориальных органов управления.

  1. Этап определения направлений и целей развития предполагает формулировку и фиксирование основных ориентиров развития соответствующей территории. Установка миссии и формулировка философии муниципального образования должны учитывать в первую очередь интересы местного сообщества и жителей, основных участников и представителей аппарата управления администрацией, ключевых предприятий и организаций, при этом не идти в разрез с интересами органов федеральной и региональной власти.
  2. Разработка проекта стратегии развития, основанная на выявленных проблемах социального и экономического характера, позволяет сформулировать долгосрочные и краткосрочные цели для муниципального образования в целом, что в свою очередь служит основанием для определения на данном этапе комплексной программы развития и целевых программ, выработки конкретного плана действий с определением ответственных лиц и сроков их выполнения, а так же с возможными объемами финансовых, человеческих и других ресурсов, необходимых для их исполнения.
  3. Этап обсуждения и утверждения, являясь заключительным элементом в процессе формирования стратегии, представляет собой доработку проекта стратегии по результатам оценки и общественного обсуждения, согласование общей концепции с органами государственной власти субъекта РФ и утверждение концепции представительным органом конкретного муниципального образования, достижение оптимальных условий партнерства с лицами,  принимающими активное участие в подготовке стратегии и заинтересованными в успешной реализации совместных мероприятий, но находящиеся вне территории муниципального образования.

Заключение. Проанализировав концептуальный подход к процедуре формирования стратегии развития муниципального образования, нельзя не отметить сходство с классическим взглядом О. Виханского на методику разработки и процесса развития стратегии в организации. Близость основных направлений выработки стратегии на корпоративном и муниципальном уровне позволяет применять накопленный и более изученный опыт коммерческих структур в разработке и реализации стратегий развития муниципального образования как обособленного объекта, но очевидные различия между планированием и формированием стратегического управления развитием корпорации и муниципалитета в определении приоритетных целей и задач, а так же практике их применения, естественным образом, требуют серьезной адаптации и детальной проработки выработанных теоретических представлений.

В заключении стоит отметить, что эффективная реализация правильно разработанной стратегии может быть решающим фактором, определяющим процветание или возможный упадок муниципального образования. Основной задачей стратегического планирования и управления муниципального образования является рост потенциала муниципального образования, увеличение инвестиционной привлекательность своих территорий, обеспечение устойчивого социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности.

Список литературы

1. Federal`ny`j zakon ot 28 iyunya 2014 g. N 172-FZ "O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii" (s izmeneniyami i dopolneniyami) // Sobranie zakonodatel`stva RF. 2014. № 26 (ch. I). St. 3378.

2. Magdanov P.V. Process strategicheskogo planirovaniya v korporacii / P.V. Magdanov // Vestnik PGU. Seriya: E`konomika. - 2012. - №1. - S.43-49.

3. Larionova A.S. Istoriya i instrumentarij strategicheskogo planirovaniya v Rossii / A.S. Larionova // Upravlenie e`konomicheskimi sistemami: e`lektronny`j nauchny`j zhurnal. [E`lektronny`j resurs]. Rezhim dostupa: http://www.uecs.ru/ uecs-34-342011/item/687-2011-10- 14-08-25-07 (data obrashheniya: 30.06.2021).

4. Pearce J.A., Robinson R.B. Jr. Strategic Management. 2nded. Homewood, Ill, Richard D. Irwin, 1985.

5. Lyukshinov A.N. Strategicheskij menedzhment. M.: Yuniti, 2000.

6. Strategicheskoe upravlenie [E`lektronny`j resurs]: Vikipediya. Svobodnaya e`nciklopediya. – Rezhim dostupa: https://ru.wikipedia.org/wiki/ ctrategicheskoe upravlenie (data obrashheniya 30.06.2021).

7. Meskon M., Al`bert M., Xedouri F. Osnovy` menedzhmenta — 3-e izd. — M.: Vil`yams, 2009. — 672 s.

8. Stasishina R.A. Sovershenstvovanie strategicheskogo planirovaniya social`no-e`konomicheskogo razvitiya municipal`nogo obrazovaniya // Problemy` sovremennoj e`konomiki. — 2010. —№ 2. — S.328–331.

9. Krapivin V.A., Miroshkin P.P. Strategicheskoe planirovanie social`no-e`konomicheskogo razvitiya regiona (na primere Nizhegorodskoj oblasti). — N.Novgorod: OOO Izd-vo Plamya, 2012. — 176 s.

10. Avcinova A. A. Teoretiko-metodologicheskie aspekty` upravleniya strategicheskim razvitiem municipal`ny`x obrazovanij // Social`no-e`konomicheskie yavleniya i processy`. 2012. № 11 (045). S. 28-35.

11. Lyalin A.M. Upravlenie proektami social`no-e`konomicheskogo razvitiya territorial`ny`x sistem. - M.: GUU, 2002. S. 15.

12. Garmaev A. B. Razvitie strategicheskogo upravleniya municipal`ny`m obrazovaniem. M. 2007.

13. Municipal`ny`j menedzhment: Spravochnoe posobie / V.V. Ivanov, A.N. Korobova. - Moskva: Infra-M, 2002. - 717 s. - Bibliografiya: s.703-717

14. Oficial`ny`j sajt administracii goroda Penzy`: oficial`ny`j sajt. – 2020. [E`lektronny`j resurs]. Rezhim dostupa: https://penza-gorod.ru/line_of_activity/econom/economy/city-development-strategy/ (data obrashheniya: 30.06.2021).

15. Process razrabotki strategii municipal`nogo obrazovaniya: informacionny`j sbornik dlya specialistov-praktikov / F. Xauzer, M. Mar`yanovich. - VNG International, 2010

16. Yaroshhuk A. B., Laptev V. N. Strategii social`no-e`konomicheskogo razvitiya municipal`nogo obrazovaniya: konceptual`no-metodicheskie osnovy` // Vestnik Universiteta Rossijskoj akademii obrazovaniya. 2012. № 2 (60). S. 133–137.

17. Prikaz Ministerstva e`konomicheskogo razvitiya RF ot 23 marta 2017 g. № 132 «Ob utverzhdenii Metodicheskix rekomendacij po razrabotke i korrektirovke strategii social`no-e`konomicheskogo razvitiya sub``ekta Rossijskoj Federacii i plana meropriyatij po ee realizacii». Www.garant.ru. [E`lektronny`j resurs]. URL: www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71542236/#1000 (data obrashheniya: 30.06.2021).

18. Lapy`gin, D. Yu. Metodicheskoe obespechenie processa razrabotki plana strategicheskogo razvitiya regiona // Menedzhment v Rossii i za rubezhom. — 2005. — № 6.

19. Suglobov, A.E. Mezhbyudzhetny`e otnosheniya v Rossijskoj Federacii: ucheb. posobie dlya studentov vuzov, obuchayushhixsya po special`nostyam «Finansy` i kredit», «Gosudarstvennoe i municipal`noe upravlenie» / A.E. Suglobov, Yu.I. Cherkasova, V.A. Petrenko. - M. : YuNITI-DANA, 2017. - 263 s. - ISBN 978-5-238-01834-8. - Tekst: e`lektronny`j. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1028525 (data obrashheniya: 24.07.2021).