АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ИНВАЛИДОВ
Аннотация и ключевые слова
Аннотация (русский):
Введение: защита прав инвалидов является одним из приоритетных направлений современной социальной политики любого демократического государства. Данному направлению уделяется значительное внимание со стороны государства. На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.В. Путин подвёл итоги работы ведомства за 2020 год и дал поручение впредь держать под контролем социальную защиту инвалидов. Президентом РФ отмечено, что в 2020 году выросло число выявленных, а главное, устранённых нарушений в области охраны прав инвалидов. Цель: совершенствование участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере социальной защиты и социального обслуживания инвалидов. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно добавления к исключительной компетенции прокурора возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 5.41 КоАП РФ. Кроме того, предлагается введение в КоАП РФ нормы, предусматривающей уведомление прокурора о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении лиц с инвалидностью I и II группы. Выводы: в статье поднимается проблема привлечения к административной ответственности должностных лиц органов публичной власти. Обосновывается необходимость внесения изменений в Кодекс Российской Федерации по делам об административных правонарушениях в целях совершенствования участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере социальной защиты и социального обслуживания инвалидов.

Ключевые слова:
Инвалиды, права, защита, прокуратура, КоАП РФ, исключительная компетенция, производство по делам об административных правонарушениях, административное преследование
Текст

На протяжении всей истории инвалиды нуждались в охране своих прав государством, как лица менее способные защитить их самостоятельно. Отношение к ним со стороны государства не всегда было положительным. Только начиная с 1917 года можно говорить о деятельности, направленной на охрану прав инвалидов, так как происходит выделение основных направлений и средств реализации правовой политики в отношении инвалидов, а накопленная нормативно-правовая база адаптируется к изменившимся условиям и задачам, стоявшим перед государством [1, с. 35].

Защита прав и свобод человека и гражданина – это конституционная обязанность, которая возводится в ранг важнейшей основы конституционного строя России. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Согласно принятым в ходе общероссийского голосования поправкам в Конституцию РФ от 1 июля 2020 г.  Правительство РФ обязуется обеспечивать функционирование системы социальной защиты инвалидов, их социальной интеграции без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов, а также улучшение качества их жизни. Важное значение имеет часть 2 статьи 7 Конституции РФ, в которой предусмотрено положение об охране труда и здоровья людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты [2].  

Ратификация Конвенции о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г., принятие Федерального закона от 01 декабря 2014 г. № 419 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов», вступлением в силу иных федеральных законов или их подразделов, а также подзаконных актов и технических регламентов, являющихся комплексом взаимообусловленных и взаимосвязанных изменений политического, экономического и социального характера, свидетельствующих о переоценке взглядов на отношение государства к проблеме охраны прав инвалидов в системе обеспечения приоритетов при осуществлении социальной политики.

В тоже время принятие и совершенствование нормативных правовых актов в сфере защиты прав инвалидов само по себе не решает проблему реализации их прав, поскольку органы государственной власти Российской Федерации, органы  местного самоуправления, организации независимо от их организационно-правовых форм, должностные лица и граждане неудовлетворительно исполняют действующие законодательство, что является основной причиной многочисленных нарушений прав инвалидов. 

По данным ФГИС ФРИ общая численность инвалидов в Российской Федерации постепенно снижается, однако численность детей-инвалидов возрастает. Так, по состоянию на 1 января 2019 г. общая численность инвалидов в Российской Федерации составляла 11 333 570 человек (женщины 6 492 927), то в 2020 г. она равнялась 11 197 175 человек (женщины 6 379 886), в 2021 г. 10 877 073 человек (женщины 6 169 976). Численность детей-инвалидов, по состоянию на 1 января 2019 г. составляла 671 170 человек (девочки 288 146), в 2020 г.  688 787 человек (девочки 294 555), в 2021 г. 704 496 человек (девочки 299 466) [3].  

Масштаб инвалидизации населения в РФ вызывает необходимость принятия мер, обеспечивающих соблюдение прав инвалидов всеми субъектами общественных отношений.

Соблюдение прав инвалидов находится на постоянном контроле органов прокуратуры в регионах, где на систематической основе проводятся проверки соблюдения прав людей с ограниченными возможностями [4, с. 58].

В рамках, установленных Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» отраслей надзора органы прокуратуры осуществляют защиту прав инвалидов наряду с иной правозащитной деятельностью.  

В настоящее время, государством исходя из актуальности возникающих перед ним и обществом задач выделяются важные направления и программы развития, которые впоследствии становятся для прокуратуры приоритетными, что имеет свое отражение в подзаконных нормативных правовых актах организации деятельности прокуратуры – в приказах Генерального прокурора Российской Федерации (например, приказ Генерального прокурора от 23.01.2018 № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов)», в котором указанное направление (подотрасль) надзора за соблюдением прав и свобод человека выделено, в связи с актуальностью этой сферы общественных отношений в новое самостоятельное приоритетное направление деятельности, отличающееся от других по предмету надзора, виду поднадзорных правоотношений и их субъектов) [5, с. 36].

Большое количество обращений инвалидов в органы прокуратуры, а также результаты прокурорских проверок свидетельствуют о правовых и организационных проблемах, возникающих при реализации прав инвалидов.

Надзор за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов осуществляется гласно, во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными и контролирующими органами, общественными объединениями.

Прокуроры при осуществлении надзора, должны последовательно и настойчиво использовать предоставленные полномочия для защиты прав граждан с ограниченными возможностями здоровья, добиваясь реального устранения выявленных нарушений.  Обязаны безотлагательно организовывать проверки фактов неисполнения законодательства о социальной защите инвалидов. В ходе проверок особое внимание следует обращать на полноту и эффективность осуществления органами государственной власти и местного самоуправления, контрольно-надзорными органами предоставленных функций в указанной сфере общественных отношений.

Привлечение к административной ответственности за правонарушения в сфере защиты прав инвалидов является одной из эффективных и превентивных мер, направленных на охрану прав инвалидов.

Согласно ст. 1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет возбуждение дел об административных правонарушениях и проводит административное расследование [6].

Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования многие представители научного сообщества предлагают относить к функции административного преследования органов прокуратуры. Так, например, широко известный специалист в области прокурорской деятельности А.Ю. Винокуров считает, что органы прокуратуры осуществляют административное преследование, а совокупность полномочий, приданных прокурорам законом в рамках этой деятельности, позволяет говорить о фактическом наличии у прокуратуры Российской Федерации самостоятельной функции – функции административного преследования [7, с. 9].

Основным полномочием прокурора в рамках данной функции выступает право выносить в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации [8]. Ни один другой орган административной юрисдикции не обладает такими обширными полномочиями.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ к исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.62 КоАП РФ.

Анализ судебной практики выявил тенденцию, что большинство дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.41 КоАП РФ возбуждаются прокурором. Данная тенденция прежде всего обусловлена специфическим кругом субъектов административной ответственности (должностные лица Пенсионного Фонда РФ, Фонда социального страхования, органа социальной защиты населения, военных комиссариатов и др.). Так, например, за период 2019-2020 г. г. Министерством труда и социальной защиты Саратовской области дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.41 КоАП РФ не возбуждались.

Более того, изучение правоприменительной практики показало, что должностные лица государственных органов и учреждений, не привлекаются к административной ответственности по ст. 5.41 КоАП РФ, чего нельзя сказать о должностных лицах организаций, где практика привлечения достаточно обширна. 

Необходимо отметить, что являясь субъектом правонарушения, должностные лица органов социальной защиты уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 5.41 КоАП РФ. В этой связи возникает вопрос об целесообразности и эффективности указанного полномочия? Вышеуказанная ситуация является парадоксальной, так как должностные лица органов социальной защиты наказывают сами себя за ненадлежащее исполнение своих же обязанностей.

В данном случае возникает проблема привлечения к административной ответственности должностных лиц органов публичной власти. Обозначенная проблема может быть решена только федеральным законодателем посредством внесения соответствующих поправок в КоАП РФ.

В связи с вышеизложенным, в целях обеспечения эффективности правоприменительной практики по ст. 5.41 КоАП РФ, необходимо внести изменения в ч. 1 ст. 28. 4 КоАП РФ добавив к исключительной компетенции прокурора возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 5.41 КоАП РФ.

Преимуществом исключительной компетенции прокурора, а также иных дел об административном правонарушении, возбужденных по его инициативе или если правонарушителем выступает несовершеннолетний, является то, что согласно ч. 2 ст. 25.11. КоАП РФ прокурор будет извещен о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении. Данное правило выступает в качестве дополнительной гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Введение в ч. 2 ст. 25.11. КоАП РФ нормы, предусматривающей уведомление о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении лиц с инвалидностью I и II группы послужит дополнительной гарантией принятия законного, обоснованного и справедливого решения компетентным органом (в том числе судом).

Данное положение уже нашло свое закрепление в Кодексе Туркменистана об административных правонарушениях. Так, в силу ч. 4 ст. 436 указанного закона «О времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении несовершеннолетних, беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до восьми лет, лиц, имеющих право на пенсию по возрасту или на государственное социальное пособие, лиц с инвалидностью I и II группы, а также дела об административном правонарушении, возбуждённого по инициативе прокурора, должно быть сообщено прокурору» [9].

В Российской Федерации преобладает высокий уровень административной деликтности (ежегодно выявляется более сотни миллионов административных правонарушений), деятельность прокуроров по осуществлению административного преследования путем реализации предоставленных законом полномочий на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях является востребованной.

С учетом изложенного, при производстве по делам об административных правонарушениях необходимо внести изменения в ч. 2 ст. 25. 11 КоАП РФ и предусмотреть обязательное извещение прокурора о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении инвалидов I и II групп.

Таким образом, для обеспечения регулятивной роли законодательства о социальной защите прав инвалидов в Российской Федерации требуется действенный механизм его исполнения.  Одним из основных и эффективных средств активизации механизма усиления надзорных функций государства рассматривается совершенствование участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере социальной защиты и социального обслуживания инвалидов. Необходимость, совершенствования  законодательства вызвана многочисленными нарушениями прав лиц с ограниченными возможностями.

В целях выявления и устранения нарушений прав инвалидов следует усовершенствовать правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях, а именно добавить к исключительной компетенции прокурора возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 5.41 КоАП РФ, а также предусмотреть обязательное извещение прокурора о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении инвалидов I и II групп.

Реализация указанных в настоящей статье предложений по совершенствованию участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере социальной защиты и социального обслуживания инвалидов должно послужить повышению эффективности охраны прав инвалидов в России.

 

Список литературы

1. Альбеева А.Ю. Правовая политика в отношении инвалидов в Советской и Постсоветской России (историко-правовое исследование): диссер....канд. юрид. наук. – Самара., 2017. 248 с.

2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп. от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. - № 237; 2020. - № 144.

3. Федеральная государственная информационная система "Федеральный реестр инвалидов". URL: https://sfri.ru/analitika/chislennost (дата обращения: 20.07.2021).

4. Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов: науч. докл. / под общ. ред. Н.А. Игониной; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2017.160 с.

5. Галузин А.Ф. О новом приоритетном направлении отрасли прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства - законодательства о социальных правах инвалидов / А.Ф. Галузин // Вестник самарского юридического института. - 2019. - № 4 (35). 34-39 с.

6. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I (с изм. и доп. от 01 июля 2021 г. № 265-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. - № 8. ст. 366; СЗ. - 2021. - № 27 (часть I). ст. 5093.

7. Винокуров А.Ю. Избранные статьи. В 3-х томах. Том 3. – М., 2017. 501 с.

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп. от 26 мая 2021 г. № 141 - ФЗ) // Российская газета. - 2001. - № 256; 2021. - № 117.

9. Кодекс Туркменистана об административных правонарушениях от 29 августа 2013г. (с изм. и доп. от 05 июня 2021 г.) // «Нейтральный Туркменистан». – 2013. - № 265-270; 2021. - №146 (29839).