ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОТРУДНИЧЕСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА С ТРЕТЬИМИ ГОСУДАРСТВАМИ В ОБЛАСТИ РЫБОЛОВСТВА
Аннотация и ключевые слова
Аннотация (русский):
Рыболовство является важной и развитой отраслью промышленности Европейского союза. При этом большая часть улова приходится на районы, находящиеся за пределами вод под его юрисдикцией. В связи с этим ЕС заключает с третьими государствами международные договоры о сотрудничестве в области рыбного хозяйства. В статье представлен анализ общей информации о рыболовстве в ЕС за пределами вод Союза, определена система распределения квот на вылов морских живых ресурсов в ЕС, проанализированы двусторонние соглашения ЕС с третьими странами в области рыболовства, отмечено членство Союза в региональных организациях по управлению рыболовством, рассмотрено правовое регулирование борьбы с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом в ЕС, а также его сотрудничество с третьими странами в борьбе с этим негативным явлением. Особое внимание уделено анализу правовых основ сотрудничества Российской Федерации и ЕС в области рыболовства и его перспектив.

Ключевые слова:
Европейский Союз, рыболовство, сотрудничество, международные договоры, незаконный несообщаемый и нерегулируемый промысел, Российская Федерация
Текст

1. Общая информация о рыболовстве судами ЕС за пределами вод Союза и о торговле рыбопродукцией.

В настоящее время более 20% улова морских живых ресурсов Европейского союза (далее – ЕС) фактически приходится на рыболовство за пределами вод, находящихся под его юрисдикцией. При этом 9,3% улова ЕС (2014-18 гг.) приходится на исключительную экономическую зону (далее – ИЭЗ) третьих стран, участвующих в соглашениях о рыболовстве с ЕС, 2,2% - в других третьих странах, в то время как еще 10% добывается в открытом море (в основном, тропический тунец) в районах действия региональных организаций по управлению рыболовством (далее – РФМО) [1].

Вся «внешняя» промысловая деятельность судов Союза подразделяется на следующие виды:

а) в исключительной экономической зоне третьих стран, находящихся или не охваченных двусторонними соглашениями (режим прямого разрешения);

б) в районах действия РФМО;

в) в районах открытого моря, не подпадающих под действие РФМО.

Вся указанная деятельность рыболовных судов ЕС возможна только при наличии соответствующего разрешения, которое выдает государство флага. Разрешения должны выдаваться на заранее определенных условиях и должны постоянно контролироваться в целях проверки этих условий. Даже за пределами вод Союза суда ЕС продолжают подчиняться правилам контроля ЕС.

ЕС является крупнейшим в мире рыбным рынком и импортером морских живых ресурсов и продуктов, изготавливаемых из них. Эти товары могут поступать на рынок ЕС с нулевыми или пониженными пошлинами из стран, с которыми ЕС имеет действующие соглашения о свободной торговле, или из развивающихся стран, которые получают преференции согласно Всеобщей системе преференций ЕС.

ЕС устанавливает автономные тарифные квоты на определенные виды морских живых ресурсов и продуктов, изготавливаемых из них. Квоты позволяет импортировать определенное количество рыбопродуктов в ЕС по пониженной тарифной ставке - обычно 0%, 4% или 6%. Квоты помогают повысить предложение сырья, на которое полагается перерабатывающая промышленность ЕС, в то время, когда предложения ЕС недостаточны для удовлетворения спроса.

2. Система распределения квот на вылов морских живых ресурсов в ЕС.

Основой для распределения промысловых возможностей в ЕС являются Лиссабонский договор о создании и функционировании ЕС  и ст. ст.16 и 17 Постановления Европейского парламента и Совета № 1380/2013 от 11 декабря 2013 г. «Об основах общей европейской политики в области рыболовства».

Согласно положениям этих документов система распределения включает в себя два этапа.

1) Ст. 43.3. Лиссабонского договора определяет, что Европейский совет по предложению Европейской комиссии, принимает нормы, определяющие общие критерии распределения долей промысловых квот между заинтересованными сторонами. Согласно положениям ст. 16 Постановления 2013 г. промысловые возможности распределяются между государствами-членами в соответствии с целями общей европейской политики и с учетом индивидуальных интересов каждого такого государства, таким образом, чтобы гарантировать стабильность  развития национального рыболовного сектора. Конкретные показатели по количеству и времени закрепления долей  за государствами-членами определяются с учетом разработанного и принятого Долгосрочного плана управления рыболовством, а также с учетом представляемых государствами отчетов по выгрузке в отношении  всех выловленных видов.

2) Согласно положениям ст. 16 Постановления 2013 г. государства-члены принимают решение о методе, который они будут использовать для распределения предоставленных им долей  и информируют о принятом решении Комиссию. При определении метода государства-члены должны использовать прозрачные и объективные критерии распределения, которые, в том числе, должны учитывать экологические, социальные и экономические  потребности региона. Ст. 17 Постановления определяет, что среди прочих могут быть использованы следующие критерии: воздействие рыболовной деятельности на морскую среду, история соблюдения норм и правил, определяемых Общей европейской и национальной политикой в области рыболовства, экономико-демографический потенциал рыболовства для развития конкретного района и вклад рыболовства в благосостояние местного населения, а также исторический принцип.  

3. Двусторонние соглашения ЕС с третьими странами в области рыболовства.

Европейское экономическое сообщество заключило свои первые двусторонние соглашения о рыболовстве в конце 1970-х гг. В настоящее время ЕС имеет более 30 двусторонних соглашений, в основном с развивающимися государствами Африки или Тихого океана.

ЕС заключает 2 вида рыболовных соглашений с третьими странами:

а) соглашения о партнерстве в области устойчивого рыболовства (далее – соглашения об устойчивом рыболовстве), согласно которым ЕС предоставляет финансовую и техническую помощь в обмен на права на рыболовство, как правило, со странами-партнерами на юге;

б) северные соглашения, согласно которым осуществляется совместное управление долевыми акциями с Норвегией, Исландией и Фарерскими островами.

Соглашения о партнерстве в области устойчивого рыболовства.

Соглашения о партнерстве в области устойчивого рыболовства с третьими странами обсуждаются и заключаются Комиссией от имени ЕС. Они позволяют судам ЕС добывать запасы морских живых ресурсов в ИЭЗ иностранных государств. Эти соглашения также направлены на сохранение ресурсов и экологической устойчивости, гарантируя, что все суда ЕС подчиняются одним и тем же правилам контроля и прозрачности. Помимо этого, во все протоколы к соглашениям о рыболовстве включены положения об уважении прав человека.

Существует два основных вида соглашений ЕС о партнерстве в области устойчивого рыболовства:

– соглашения по тунцу, которые позволяют судам ЕС добывать мигрирующие запасы тунца, когда они движутся вдоль берегов Африки и через Индийский океан;

         – смешанные соглашения, которые обеспечивают судам ЕС доступ к широкому спектру рыбных запасов в ИЭЗ страны-партнера.

Взамен такого доступа ЕС выплачивает странам-партнерам финансовый взнос, состоящий из двух самостоятельных частей:

а) права доступа к ИЭЗ государства;

б) отраслевой поддержки, направленной на содействие устойчивому развитию рыболовства в странах-партнерах путем укрепления их административного и научного потенциала за счет упора на устойчивое управление рыболовством, мониторинг, контроль и наблюдение.

В среднем по соглашениям о партнерстве в области устойчивого рыболовства ЕС выплачивает государству около 500-600 тыс. евро в год, из которых примерно 250-350 тыс. евро направляются на развитие сектора рыболовства этой страны.

Соглашения ЕС о партнерстве в области устойчивого рыболовства с третьими странами носят рамочный характер, являющимися базой для дальнейшего сотрудничества. В их развитие принимаются протоколы сроком на 4 года, на основании которых суда ЕС осуществляют добычу морских живых ресурсов.

В настоящее время ЕС имеет 13 действующих протоколов к соглашениям об устойчивом рыболовстве со следующими государствами:

– 9 соглашений по добыче тунца с такими странами, как Кабо-Верде, Либерия, Кот-д'Ивуар, Сан-Томе и Принсипи, Острова Кука, Сейшельские острова, Маврикий, Сенегал и Гамбия (последние два соглашения также охватывают хек),

 – 4 смешанных соглашений с такими странами, как Гренландия, Марокко, Мавритания и Гвинея-Бисау.

Также ЕС имеет 7 «неактивных» соглашений с Габоном, Мадагаскаром, Мозамбиком, Экваториальной Гвинеей, Кирибати, Микронезией, Соломоновым островами. «Неактивные» соглашения означают соглашения со странами, с которыми у ЕС есть соглашение о партнерстве в области рыболовства, остающееся в силе, но к которым отсутствует действующий имплементирующий протокол. В таком случае судам ЕС не разрешается добывать морских живых ресурсов в водах этих государств.

Отметим, что 22 апреля 2021 г. ЕС и Гренландия подписали новое соглашение об устойчивом рыболовстве и имплементирующий протокол к нему сроком на четыре года с возможностью двухлетнего продления. Это соглашение позволит флоту ЕС продолжить добычу рыбы в водах Гренландии в течение указанного времени, продолжая вносить свой вклад в развитие рыбного хозяйства в Гренландии.

Таким образом, для доступа рыболовных судов ЕС в воды иностранных государств необходимо заключение соответствующего международного договора об устойчивом рыболовстве и имплементирующего протокола к нему. Причем, без подписания такого протокола разрешение осуществлять рыболовства в водах иностранных государств суда ЕС иметь не могут. 

Северные соглашения.         

Рыболовная деятельность ЕС в Северном море и северо-восточной части Атлантического океана тесно связана с рыболовством соседей - Норвегии, Исландии и Фарерских островов. Поскольку многие из целевых видов морских живых ресурсов имеют совместное распределение, для всех 4 сторон имеет смысл координировать свои действия.

Многие из этих видов морских живых ресурсов управляются совместно, и квоты обмениваются, чтобы гарантировать, что они не потрачены впустую. Некоторые из этих видов морских живых ресурсов регулируются в рамках Комиссии по рыболовству в северо-восточной части Атлантики (далее – НЕАФК), тогда как управление другими осуществляется на основе соглашений между прибрежными государствами.

Эти соглашения чрезвычайно важны для значительной части флота ЕС, особенно с Норвегией, которое охватывает квоты на сумму более 2 миллиардов евро. В то же время договор ЕС с Исландией является «неактивным».

4. Членство ЕС в РФМО.

ЕС является полноправным членом следующих РФМО: Международной комиссии по сохранению атлантических тунцов (ИККАТ); Комиссии по тунцу Индийского океана (ИОТК); Комиссии по рыболовству в западной и центральной частях Тихого океана (ВКПФК); Межамериканской комиссии по тропическому тунцу (ИАТТК); Комиссии по сохранению южного голубого тунца (ККСБТ); Комиссии по сохранению морских живых ресурсов Антарктики (АНТКОМ); НЕАФК; Организации по рыболовству в северо-западной части Атлантического океана (НАФО); Организации по сохранению североатлантического лосося (НАСКО); Организации по рыболовству в юго-восточной части Атлантического океана (СЕАФО); Соглашении о рыболовстве в южной части Индийского океана (СИОФА); Региональной организации по управлению рыболовством в южной части Тихого океана (СПРФМО); Генеральной комиссии по рыболовству в Средиземном море (ГФКМ).

В 2018 г. ЕС подал заявку на вступление в члены Комиссии по рыболовству в северной части Тихого океана (НПФК), которая была одобрена на сессии этой Комиссии в 2021 г.

Также отметим, что ЕС является стороной Конвенции о сохранении ресурсов минтая и управления ими в центральной части Берингова моря.

Таким образом, ЕС участвует в качестве полноправного члена в 14 РФМО, охватывающих разные районы Мирового океана. Это позволяет констатировать, что Союз активно участвует в международном управлении рыболовством. Отметим, что особое внимание ЕС уделяет членству в «тунцовых» организациях, что свидетельствует об особом интересе отрасли рыболовства Союза именно к этому виду морских живых ресурсов. В этих РФМО ЕС играет главенствующую роль при принятии решений.  

5. Правовое регулирование борьбы с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом (далее – ННН промысел) в ЕС.

В сентябре 2008 г. Совет ЕС одобрил Регламент по предотвращению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла № 1005/2008. Он вступил в силу 1 января 2010 г. Документ применяется ко всем выгрузкам и перегрузкам рыболовных судов ЕС и третьих стран в портах Союза, а также ко всей торговле продуктами морского рыболовства в ЕС и из ЕС. Он направлен на то, чтобы никакая незаконно выловленная рыбная продукция не попала на рынок Союза.

Для достижения этого Регламент требует, чтобы государства флага удостоверяли происхождение и законность рыбы, тем самым обеспечивая полную прослеживаемость всей продукции морского рыболовства, поступающей из ЕС и в ЕС. Для этого требуется, чтобы государства флага использовали соответствующие сертификаты на улов. Эти меры направлены на то, чтобы страны соблюдали свои собственные правила сохранения и управления, а также правила, согласованные на международном уровне [2].

Когда государства флага не могут подтвердить законность продуктов в соответствии с международными правилами, Комиссия начинает с ними процесс сотрудничества и помощи, чтобы помочь улучшить их правовую базу и практику. Вехами этого процесса являются предупреждения (желтые карточки), зеленые карточки, если проблемы решены, и красные карточки, если они не решены - последнее ведет к запрету на торговлю.

Отметим, например, что к концу 2017 г. 25 государств попали под санкции ЕС. В частности, «красные» карточки получили 3 страны (Камбоджа, Коморские Острова, Сент-Винсент и Гренадины), «желтые» карточки - 9 стран (Кирибати, Либерия, Сент-Китс и Невис, Сьерра-Леоне, Тайвань, Таиланд, Тринидад и Тобаго, Тувалу и Вьетнам). Еще 13 странам были выданы «красные» карточки, но затем санкции были сняты, поскольку в этих государствах была улучшена система управления рыболовством (Белиз, Фиджи, Гана, Гвинея, Панама, Папуа-Новая Гвинея, Филиппины, Южная Корея, Шри-Ланка, Того, Вануату, Кюрасао, Соломоновы Острова) [3].

Согласно Регламенту 2008 г. Европейская комиссия проводит тщательную сборку фактов для оценки соблюдения третьими странами своих обязанностей флага в соответствии с международным правом.

Комиссия вступает в диалог с третьими странами для оценки существующих систем борьбы с ННН промыслом по следующим категориям:

а) соответствие нормативно-правовой базы третьей страны, управление рыболовством, регистрация судов, системы мониторинга, инспекции, а также эффективные санкции.

б) ратификация международных договоров и участие в региональном и многостороннем сотрудничестве, включая членство в РФМО и соблюдение мер по сохранению и управлению.

в) осуществление ответственного рыболовства и мер по сохранению, выделение необходимых ресурсов, создание систем, необходимых для обеспечения контроля, инспекции и обеспечение соблюдения правил рыболовства, как в суверенных водах, так и за их пределами.

С момента вступления в силу Регламента о ННН промысле он оказал далеко идущее влияние на борьбу с ННН промыслом. Прежде всего, это связано с принятием системы сертификации улова ЕС третьими странами; расследованием предполагаемых ННН судов и последующее введение санкций заинтересованными государствами флага и прибрежными государствами; усиление международного сотрудничества по борьбе с ННН промыслом на двустороннем и многостороннем уровне с более чем 50 странами; усиление взаимопомощи и обмена информацией между странами.

К настоящему времени 91 государство уведомило ЕС о том, что у них есть необходимые правовые инструменты, специальные процедуры и соответствующие административные структуры для сертификации уловов судами, плавающими под их флагом.

С 2010 г. Еврокомиссия расследовала более 200 дел с участием судов из 27 стран. Как следствие, государства флага и прибрежные государства наложили санкции против почти 50 судов на сумму примерно 8 миллионов евро, а в нескольких третьих странах были введены как законодательные, так и административные реформы для улучшения сертификации уловов и мониторинга флота.

Еврокомиссия сосредоточила свои действия на конкретных географических районах, таких как Западная Африка или Тихоокеанский регион, где ННН промысел особенно широко распространен и наносит наибольший урон морским ресурсам и местным общинам.

Важно подчеркнуть, что ЕС ведет и регулярно обновляет «черный» список судов, осуществляющих ННН промысел.

Отметим, что Регламент ННН промысла также распространяется на операторов ЕС, работающих в любой точке мира и под любым флагом.

В дополнение к схеме сертификации Регламент вводит систему оповещения ЕС для обмена информацией между таможенными органами государств-членов ЕС о предполагаемых случаях незаконного вылова.

Эти меры направлены на то, чтобы страны соблюдали свои собственные правила сохранения и управления, а также работали с другими согласованными на международном уровне правилами, применимыми к рыболовству. В настоящее время многие третьи страны имеют необходимые правовые инструменты, специальные процедуры и соответствующие административные структуры для удостоверения уловов судов, плавающих под их флагом.

Одним из важных положений Регламента являются нормы об ответственности физических или юридических лиц ЕС, если была доказана их причастность к ННН промыслу и связанной с ним торговли.

В частности, Регламент запрещает всем гражданам ЕС заниматься или поддерживать ННН промысел под любым флагом, прямо или косвенно, и предусматривает санкции в случае нарушения этих положений. В случае серьезных нарушений, государства-члены ЕС должны наложить максимальную санкцию в виде штрафа, по крайней мере, в пять раз превышающую стоимость продукции рыболовства, полученную в результате совершения правонарушения, и в восемь раз больше стоимости рыбной продукции в случае повторного нарушения в течение пяти лет. Как предполагается, существенные штрафы, наложенные в отношении граждан ЕС, которые занимаются или поддерживают ННН промысел в любой точке мира, под любым флагом, лишают их прибыли, тем самым подрывая экономическую целесообразность ведения такой противоправной деятельности.

Еще одним важным документом является Регламент (ЕС) 2017/2403 об устойчивом управлении внешними рыболовными флотами в развитии правового регулирования охраны морских биологических ресурсов в ЕС от 12 декабря 2017 г.

Он устанавливает правила выдачи разрешений на вылов и управление для рыболовных судов ЕС, ведущих рыболовные операции в водах, находящихся под суверенитетом или юрисдикцией третьей страны, под эгидой РФМО, участником которой является ЕС, в водах Союза или за их пределами или в открытом море; а также рыболовных судов третьих стран, ведущих рыболовные операции в водах ЕС.

Согласно Регламенту 2017 г. государство флага-член ЕС может выдать разрешение на промысел за пределами вод ЕС только в том случае, если: оно получил полную и точную информацию о рыболовном судне и связанном с ним вспомогательном судне;  рыболовное судно имеет действующую лицензию на рыболовство; рыболовное судно и любое связанное с ним вспомогательное судно применяют соответствующую схему идентификационных номеров судов Международной морской организации (ИМО), как требуется в соответствии с законодательством ЕС; рыболовное судно не включено в список ННН судов, принятый РФМО и / или ЕС в соответствии с ННН.

Данный Регламент основан на принципе ответственности государства флага и устанавливает положения, согласно которым государство — член флага должно осуществлять мониторинг судна с учетом критериев легитимности до того, как этому судну будет разрешен рыболовный промысел за пределами вод ЕС.

Таким образом, используя положения Регламента 2017 г., и свое положение как ведущего мирового импортера рыбной продукции и основного донора развивающихся стран, ЕС постепенно расширяет пространственную сферу применения общей Европейской политики в области борьбы с ННН промыслом, за счет включения в этот механизм все большего количества государств, не являющихся членами ЕС.

6. Сотрудничество ЕС с третьими странами по борьбе с ННН промыслом.

Европейский союз осуществляет сотрудничество с рядом государств по противодействию ННН промыслу посредством подписания соответствующих двусторонних документов [4].

В частности, положения о таком взаимодействии находят отражения в упомянутых выше двусторонних соглашениях об устойчивом рыболовстве. Кроме того, ЕС подписывает с третьими странами совместные заявления.     

Так, 11 июля 2012 г. Министр сельского, лесного и рыбного хозяйства Японии А. Гундзи и Еврокомиссар по морским делам и рыболовству М. Даманаки подписали Совместное заявление, касающееся борьбы с ННН промыслом. В данном документе имеется ряд заслуживающих внимания моментов, на которые стоит обратить внимание.

         Согласно документу, обе стороны выразили желание поддерживать и принимать эффективные меры, предусмотренные Международным планом действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла 2001 г. (далее - МПД-ННН промысла 2001 г.).

         В п. 5 Совместного заявления Япония - ЕС стороны признали важным установление международного сотрудничества в интересах объединения международных сил в борьбе с ННН промыслом. Япония и ЕС признали необходимым развитие сотрудничества в практических вопросах международной борьбы в области предотвращения ННН промысла. Предполагается, что стороны разработают и утвердят план совместных действий по предотвращению ННН промысла.       Стороны согласились осуществлять обмен информацией по вопросам ННН промысла на регулярной основе.

В сентябре 2011 г. ЕС и США подписали Заявление о совместных усилиях по противодействию ННН промыслу. В нем отмечается, что ННН промысел представляет собой одну из наиболее серьезных угроз сохранению и устойчивому использованию живых биологических ресурсов Мирового океана. ЕС и США играют ключевую роль в коммерческой эксплуатации рыбной продукции, как в качестве государства флага, так и в качестве государства рынка. Это накладывает серьезную ответственность на Стороны по защите морских биологических ресурсов и среды их обитания.

ННН промысел - это глобальное явление, имеющие разрушительные последствия для окружающей среды и социально-экономической устойчивости, особенно в прибрежных регионах и для прибрежного населения развивающихся стран, жизнедеятельность которых напрямую зависит от рыболовства.

Наиболее действенным инструментом в деле преодоления ННН промысла является тесное международное сотрудничество. ЕС и США ценят тот прогресс, который был достигнут РФМО и глобальными международными организациями, такими как Организация Объединенных Наций (далее – ООН), в деле противодействия ННН промыслу через принятие соответствующих мер.

ЕС и США полностью осознают свою ответственность по принятию и имплементации эффективных инструментов противодействия ННН промыслу, включая инструменты по контролю, мониторингу и МПД-ННН промысла 2001 г., равно как и все другие инструменты по противодействию ННН промыслу, принятые на глобальном уровне, в особенности Соглашение ФАО о мерах государства порта по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла 2009 г.

ЕС и США осознают, что добровольное сотрудничество и взаимный обмен всей соответствующей информацией должен в значительной степени повысить эффективность действия этих правовых инструментов в деле противодействия ННН промыслу в общемировой борьбе с этим пагубным явлением.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, ЕС и США намереваются:

 а) содействовать сохранению и устойчивому использованию морских биологических ресурсов; б) поддерживать принятие эффективных инструментов на региональном и глобальном уровне, создаваемых в целях противодействия ННН промыслу; в) поощрять усиление мер управления по контролю, мониторингу и соблюдению, принимаемых в РФМО посредством их Комитетов по соблюдению; г) признать, что эффективность применения принятых инструментов требует недопущение получения выгоды лицами, задействованными в осуществлении ННН промысла от их незаконной деятельности; д) подчеркнуть важность международного сотрудничества в противодействии ННН промыслу; е) усилить и укрепить двустороннее сотрудничество в борьбе с ННН промыслом, как на техническом, так и на функционально - политическом уровнях; ж) разработать эффективную систему оперативного обмена информацией в случаях, когда необходимо в режиме реального времени подтвердить или опровергнуть подозрения в причастности к ННН действиям; ж) поддерживать ратификацию и применение Соглашения ФАО о мерах государства порта 2009 г.; и) работать вместе в направлении дальнейшего совершенствования и расширения сферы применения, если необходимо, многосторонних требований к документации об уловах и к применению схем сертификации уловов, включая электронные схемы.

Отметим, что аналогичные совместные заявления по борьбе с ННН промыслом ЕС подписал также с Канадой (26 апреля 2016 г.) и Республикой Корея (22 октября 2018 г.).

7. Правовые основы сотрудничества РФ и ЕС в области рыболовства и его перспективы.

В настоящее время двустороннее сотрудничество Российской Федерации с ЕС в области рыболовства осуществляется, прежде всего, на Балтийском море.

Все прибрежные государства Балтийского моря (кроме Российской Федерации) являются членами ЕС. Согласно нормам, принятым в этой региональной организации, вопросы морского рыболовства относится к исключительной компетенции Союза, а не ее членов. Таким образом, в настоящее время лишь два субъекта международного права имеют выход к Балтийскому морю: Россия и ЕС, в связи с чем, именно они осуществляют управления рыбными ресурсами Балтийского моря.

В частности, 28 апреля 2009 г. было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море.

Этот договор пришел на замену Конвенции о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Бельтах 1973 г. (Гданьская конвенция), которая прекратила свое действие с 1 января 2007 г.

В Соглашении 2009 г. было подтверждено общее желание сторон в обеспечении сохранения и долгосрочной устойчивой эксплуатации рыбных запасов в Балтийском море. Стороны обязались развивать экосистемный подход к управлению промыслом на основе наилучших из имеющихся научных рекомендаций, признали важность научных исследований для сохранения устойчивой эксплуатации рыбных ресурсов и управления ими, в том числе в рамках Международного Совета по исследованию моря (далее – ИКЕС).

Согласно ст. 4 цель Соглашения - тесное сотрудничество между Сторонами на основе принципов равенства и взаимной выгоды в целях сохранения, устойчивой эксплуатации любых трансграничных запасов, а также ассоциированных с ними и зависимых от них запасов и управления ими в Балтийском море.

Статья 5 данного Соглашения закрепляет совместные меры по управлению промыслом.  В целях реализации положений вышеуказанной статьи и для достижения целей Соглашения Стороны создали Смешанную комиссию по рыболовству в Балтийском море.

Первая сессия Смешанной комиссии по рыболовству в Балтийском море прошла 11 марта 2010 г. в г. Калининград (Российская Федерация). На данный момент состоялось 12 сессий Комиссии. Последняя сессия состоялась в 2019 г.

На указанных сессиях обсуждаются рекомендации ИКЕС относительно состояния запасов водных биоресурсов в Балтийском море, научные рекомендации по ОДУ совместно эксплуатируемых запасов ВБР, вопросы обмена информацией, вопрос о «ключах» распределения совместных запасов [5]. Отметим, что по сей день остается несогласованным вопрос установления «ключей» распределения для ряда водных биоресурсов Балтийского моря (треска и сельдь).

Для более конкретной и плодотворной работы было решено создать в рамках Смешанной комиссии две рабочие группы: а) по сотрудничеству в области контроля и мониторинга; б) по планам управления запасами живых морских ресурсов в Балтийском море.

Подчеркнем, что на пятой сессии Смешанной комиссии (7–8 июня 2012 г.) была подчеркнута важность обмена информацией с российской стороной о применении Регламента ЕС по предотвращению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла и о существующей в ЕС системе обеспечения соблюдения его положений.

Несмотря на то,  что действует двустороннее соглашение между Российской Федерацией и ЕС, проблема ННН промысла в Балтийском море периодически возникает.

Так, в 2019 г. Пограничным управлением Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ФСБ) по Калининградской области было задержано рыболовное судно «Roxen» под флагом Финляндии. Траулер находился в исключительной экономической зоне Российской Федерации в акватории Балтийского моря. Данное судно осуществляло добычу водных биологических ресурсов с нарушением российского законодательства. В результате осмотра судна на борту обнаружено свыше 7,5 тонны незаконно добытой рыбы. По предварительной оценке, ущерб превысил 49 млн рублей [6].

Для ЕС серьезную угрозу составляет ННН промысел трески в восточной части Балтийского моря. Треска, ключевой вид в пелагическом сообществе и решающий для функционирования балтийской экосистемы, является одной из самых важных промысловых рыб в Балтийском море. Следовательно, он долгое время был привлекательной целью для ННН промысла. Несмотря на недавний рост биомассы восточно-балтийской трески, запасы балтийской трески в западной части Балтийского моря и Каттегате все еще чрезмерно вылавливаются.

В последние годы ННН промысел трески показал снижение после активизации усилий по мониторингу, контролю и наблюдению, но проблема не решена в целом, и процент незарегистрированных уловов в некоторых промыслах все еще очень высок.

Среди стран ЕС ННН промысел в Балтийском море лучше всего задокументирован в Польше и Дании, крупнейших странах, ведущих промысел трески, а некоторые случаи были обнародованы в Швеции. В 2010 г. датское агентство AgriFish выявило в общей сложности 104 случая нарушений закона о рыболовстве в проливах Каттегат, Большой и Малый Бельт, а также в западной и восточной частях Балтийского моря. Двадцать девять из этих случаев касались трески, из которых 21 был обнаружен в восточной части Балтийского моря.

В августе 2010 г. Гринпис Дании обнародовал доказательства незаконной рыболовной деятельности в Каттегате. Прикрепив передатчики GPS к пяти судам в датском порту Гиллелехе весной 2010 г., они обнаружили, что все эти суда ловили рыбу в закрытом для промысла трески районе. Этот конкретный район был создан Данией и Швецией в январе 2009 г. в результате сокращения запасов трески в Каттегате и в целях защиты нерестилищ. Поскольку закрытая территория расположена как в датских, так и в шведских водах, власти двух стран сотрудничают в координации мер контроля и обмене данными мониторинга. Закрытие было предусмотрено только для судов из Дании и Швеции.

Информация Гринпис о четырех из пяти судов была подтверждена датским агентством AgriFish, которое собирает данные обо всех судах длиной более 15 метров с помощью спутниковой системы мониторинга. С 25 марта по август 2010 г. пять судов вместе совершили более 70 заходов в закрытую зону [7].

Помимо Балтийского моря безусловно важными являются перспективы сотрудничества РФ и ЕС в области рыболовства в Черном море. 

Общий вылов морских живых ресурсов в Черном море в 80-х годах составлял немногим менее 1 млн. тонн. Однако затем объем общих выловов резко упал и в настоящее время он составляет около 200 тыс. тонн. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО), наибольший объем вылова в Черном море приходится на Турцию (67%), далее следуют Украина (18%), Россия (9%), Грузия (3%), Болгария (2%) и Румыния (1%). Наиболее ценным объектом промысла в Черном море является камбала (калкан и тюрбо). Промысел данного вида осуществляют Болгария, Румыния, Российская Федерация, Турция. В 2018 г. добычей камбалы в Черном море занимались 1099 судов, при этом на Турцию приходится около 80 % от их общего количества [8].

С 2007 г., с момента присоединения Болгарии и Румынии, Европейский союз (ЕС) осуществляет общее управление морской деятельностью и, в частности, рыболовством, в отношении тех частей Черного моря, которые относятся к водам вышеуказанных государств. Таким образом, с 2007 г. Черное море оказалось активно включенным в сферу действия Общей европейской политики в области рыболовства.

В 2011 г. Европейский парламент одобрил Резолюцию «Европейская стратегия в Черном море». В документе объявлено, что Черное море является частично европейским внутренним морем, а с географической точки зрения преимущественно европейским. В документе также говорится о необходимости распространения через региональные программы по сотрудничеству действующих в ЕС законодательных норм и практик на Черноморский регион.

Согласно документу для достижения этих целей необходимо осуществлять сотрудничество на разных уровнях. Внутри Европейского союза необходима полная интеграция новых государств-членов в общую европейскую политику по рыболовству и общую стратегию по развитию морей и океанов «Синий рост».

Таким образом, на уровне ЕС в соответствии с его правовыми нормами создается вся необходимая инфраструктура для обеспечения исполнения морской доктрины ЕС. В ходе создания необходимых институтов управления и мониторинга Союз вовлекает в их работу прибрежные государства, не являющиеся членами Евросоюза, предлагая им пользоваться преимуществами этих проектов при условии соблюдения требований, установленных европейским законодательством.

На региональном уровне ЕС, имея в своем составе причерноморские государства, выступает за более активные интеграционные процессы в регионе. Проблемы, связанные с рыболовством в Черном море, ЕС предлагает решать в рамках Генеральной комиссии по рыболовству в Черном море (ГФКМ), где по его инициативе уже была создана специальная Рабочая группа по мониторингу состояния ресурсов Черного моря. Она выносит рекомендации по возможным мерам регулирования. Но поскольку Россия, Украина и Грузия не являются полноправными членами ГФКМ, то эти меры пока не нашли широкого применения. В связи с этим ЕС ведет активную политику по привлечению этих государств к работе ГФКМ. В случае вступления в эту Организацию, указанные государства фактически будут исполнять требования норм ЕС, которые глубоко интегрированы в работающую внутри ГФКМ систему управления рыболовством [9, с. 351-368].

Основные принципы общей политики ЕС в области рыболовства в Средиземном и Черном морях изложила бывший Еврокомиссар по экологии, морским делам и рыболовству М. Даманаки на 38-й сессии ГФКМ 20 мая 2014 г. В частности, они сводятся к следующему.

1) Проблемы, связанные с рыболовством в Средиземном и Черном морях, в большей части идентичны: состояние запасов находится в критическом состоянии. Для того чтобы преодолеть эти проблемы, необходимо использовать общий подход и утвердить общие стандарты для управления ресурсами этих двух морей. Когда такие стандарты будут приняты, они должны быть выполнимы на практике.

2) ЕС рассматривает Средиземное и Черное моря как такие регионы, где европейская природоохранительная политика должна стать основой нового режима рыболовства, обеспечивающего прежде всего цели сохранения морских живых ресурсов и морской среды. В связи с этим ЕС будет предпринимать все усилия, необходимые для реализации такого курса.

3) Проблемы Черного моря приобретают все большее значение в контексте деятельности ГФКМ. В связи с этим ЕС будет предпринимать усилия для вовлечения в деятельность этой организации всех тех прибрежных государств, которые все еще не принимают участия в ее работе. Именно ЕС должен стать основной площадкой для мирного и конструктивного диалога всех заинтересованных сторон. ЕС должен поддерживать их стремления к приобретению статуса полноправных членов ГФКМ.

По мнению М. Даманаки, ЕС предлагает действительно хорошо адаптированную к субрегиональным условиям политику, которая не пренебрегает интересами прибрежных сообществ, зависящих от маломасштабного промысла. По ее словам, ГФКМ очень преуспела в этом направлении. В рамках этой организации постоянно проводятся форумы и симпозиумы, где встречаются все заинтересованные лица (представители маломасштабного промысла, предприниматели и др.), которые подтверждают необходимость срочных мер по восстановлению и сохранению запасов, и определяют причины, от которых зависит эффективность таких мер.

В рамках ЕС разработан пакет документов под общим названием «Варианты применения экосистемного управления морскими ресурсами». Цель этого проекта состоит в том, чтобы обеспечить общее понимание социально-научных и управленческих перспектив применения экосистемного подхода к управлению морскими ресурсами европейских региональных морей (в т.ч. Черного моря) [10, с. 323–324].

В апреле 2018 г. в г. Брюссель (Бельгия) состоялась встреча руководителя Росрыболовства И.В. Шестакова с Еврокомиссаром по вопросам окружающей среды, морским делам и рыболовству К. Велу. Стороны подробно остановились на вопросах взаимодействия в области рыболовства в Балтийском и Черном морях [11].

В частности, руководитель Росрыболовства и Еврокомиссар обсудили формат участия России в работе ГФКМ. Россия не является членом этой организации, при этом специалисты Росрыболовства, подведомственных научно-исследовательских организаций регулярно принимают участие в различных мероприятиях, проводимых в рамках этой организации. Еврокомиссар предложил инициировать работу по включению России в ГФКМ.

Подчеркнем, что в этой организации именно ЕС играет ключевую роль в инициировании и принятии решений.

В своем выступлении на Конференции высокого уровня по рыболовству и аквакультуре в Черном море (6-7 июня 2018 г., г. София) руководитель Росрыболовства И.В. Шестаков изложил позицию Российской Федерации о необходимости адаптации положений Соглашения об учреждении Генеральной комиссии по рыболовству в Средиземном море с учетом прав и интересов прибрежных государств, а также о предоставлении полноценного членства в Рабочей группе по рыболовству в Черном море государствам, не являющимся членами ГФКМ [12].

На взгляд авторов настоящей статьи, Рабочая группа ГФКМ по рыболовству в Черном море должна быть открыта для участия в ее работе всех черноморских государств. Этот тезис базируется на статье 123 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., согласно которой, государства, омываемые замкнутым или полузамкнутым морем, должны сотрудничать друг с другом в осуществлении прав и выполнении своих обязанностей по сохранению живых морских ресурсов и управлении ими.         В работе этой Рабочей группы должны участвовать все причерноморские государства, и она должна принимать рекомендации консенсусом. Результаты ее деятельности будут одобряться сессией Комиссии без обсуждения их по существу и включаться в ежегодный отчет ГФКМ.

Отметим, что с момента создания ГФКМ в 1949 г. Российская Федерация от его руководства каких-либо реальных предложений по рыбохозяйственному сотрудничеству и сохранению живых ресурсов Черного и Средиземного морей не получало. Особенно агрессивная позиция в отношении к Российской Федерации в рамках ГФКМ выработалась в последние годы, после приобретения Украиной и Грузией статуса недоговаривающихся сторон и начала процесса по их вступлению в Комиссию. Эти государства при поддержке ЕС и его членов на сессиях главных и вспомогательных органов ГФКМ выдвигают против России юридически необоснованные обвинения и требования связанные, прежде всего, с вопросом о якобы незаконном захвате и оккупации Крыма и г.Севастополя, а также незаконном присвоении прав на морские живые ресурсы в этих водах.

Для России рыбное хозяйство в Черном море является социально значимой отраслью, ориентированной на сохранение и развитие прибрежных общин, важной и неотъемлемой частью обеспечения национальной продовольственной безопасности. При этом Черное море наиболее сильно повреждено хозяйственной деятельностью человека и другими антропогенными, биологическими и природными факторами.

Советский Союз, а затем Российская Федерация всегда уделяли повышенное внимание международному сотрудничеству в области рыболовства в Черном море и всячески стимулировал его.

Так, в июле 1959 г. Болгария, Румыния и Союз Советских Социалистических Республик (далее – СССР) заключили Соглашение о рыболовстве на Черном море. В соответствии с этим Соглашением была создана Смешанная комиссия, которая разрабатывала и одобряла согласование мероприятий по регулированию рыболовства с целью сохранения и увеличения рыбных запасов Черного моря. Она координировала планы научно-исследовательских работ. Эта Комиссия устанавливала минимальный размер допустимых к вылову рыб: белуги, осетра, севрюги, калкана, сельди и других видов. Примечательно, что после вступления Болгарии и Румынии в ЕС (что повлекло прекращение их суверенных прав в области морского рыболовства) Соглашение 1959 г. не было денонсировано. Однако очевидно, что оно является фактически утратившим силу и не применяется.

Таким образом, на данном этапе сотрудничество между Российской Федерацией и ЕС в области рыболовства в Черном море не имеет правовой основы. Заключение многостороннего соглашения между прибрежными государствами в ближайшем будущем не предвидится. Европейский союз, в частности, не видит в этом целесообразности и склоняет Россию к сотрудничеству в рамках ГФКМ и призывает к вступлению в эту организацию. Очевидно, что по политико-экономическим причинам последнее не является выгодным и для нашей страны и не отвечает ее интересам.

На наш взгляд, сотрудничество Российской Федерации с ЕС в области рыболовства  в Черном море в рамках ГФКМ возможно, но исключительно на равноправной основе в рамках Рабочей группы по рыболовству в Черном море.

Список литературы

1. Fishing outside the EU [Электронный ресурс]. – URL: https://ec.europa.eu/oceans-and-fisheries/fisheries/international-agreements/fishing-outside-eu_en

2. Бекяшев Д.К., Бекяшев К.А. Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством: монография. - Москва: Проспект, 2016. - 448 с.

3. Желтая карточка IUU Fishing и усилия Вьетнама [Электронный ресурс]. – URL: https://eurasialaw.ru/novosti/zheltaya-kartochka-iuu-fishing-i-usiliya-vetnama

4. Бекяшев Д.К. Международно-правовые проблемы управления рыболовством: монография. – Москва: Проспект, 2017. – 512 с.

5. Карпушевский И.В., Беляев В.А. Международное сотрудничество России и Европейского союза в области рыболовства в Балтийском море // Вопросы рыболовства. 2019. Том 20. №3. С. 267-275.

6. На Балтике задержан финский сейнер с незаконно добытой рыбой на 45 млн руб. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.fishnet.ru/news/novosti_otrasli/24866.html.https://eadaily.com/ru/news/2019/05/14/na-baltike-zaderzhan-finskiy-seyner-s-nezakonno-dobytoy-ryboy-na-45-mln-rub

7. Fisheries management in the Baltic Sea. How to get on track to a sustainable future in Baltic fisheries. Artisanal fishing vessels at the beach of Sopot, Poland. April 2011.

8. The State of Mediterranean and Black Sea Fisheries, 2018, p.8.

9. Белова Г., Бекяшев Д., Бекяшев К. Международное управление рыболовством в Черном море: вчера, сегодня, завтра // Balkanistic Forum (Балканистичен Форум). Issue: 2/2020. P. 351-368.

10. Raanjar, J. and Tatenhov, J. (2014). Marine governance of European Seas: Introduction // Marine Policy. Vol. 50.2014. №3. P. 323-324.

11. Россия и Евросоюз намерены развивать сотрудничество в области рыболовства [Электронный ресурс]. - URL: http://www.fishnet.ru/news/novosti_otrasli/24866.html.http://fish.gov.ru/obiedinennaya-press-sluzhba/novosti/22414-rossiya-i-evrosoyuz-namereny-razvivat-sotrudnichestvo-v-oblasti-rybolovstva

12. Бекяшев К.А., Бекяшев Д.К. Правовые аспекты сотрудничества Российской Федерации с Генеральной комиссией по рыболовству в Средиземном море de lege ferenda // Рыбное хозяйство. - 2019 - №2. - С. 23-29.