СТАБИЛЬНОСТЬ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА ПЕРЕД ВЫЗОВАМИ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА
Аннотация и ключевые слова
Аннотация (русский):
Целью работы является определение основных направлений преобразования законотворческого процесса в контексте его информатизации и выработка предложений по корректировке такой трансформации. Системное осмысление изменений законотворческого процесса под влиянием его информатизации является сложной и многоаспектной практической и теоретической проблемой. Настоящее исследование является попыткой предложить конкретные варианты оптимизации и в то же время индуктивно определить общие закономерности в изучаемой сфере. В результате исследования обозначены пределы информатизации законотворческого процесса как такого, в котором окончательные решения всегда принимаются человеком, выявлены актуальные тенденции развития отдельных стадий и внестадийных элементов законотворчества. Сделан вывод о стихийности информатизации законотворческого процесса, приведены предложения по его развитию на каждой из стадий, сформулирована позиция о преждевременности дискуссии о возникновении в результате информатизации новых стадий исследуемого процесса. Исследование выполнено в рамках научного проекта РНФ № 18-78-10075 «Институциональное моделирование экономико-правового механизма неоиндустриализации на основе развития цифровой экономики РФ».

Ключевые слова:
законотворческий процесс, информатизация, цифровизация, системы обеспечения законодательной деятельности, электронная общественная инициатива, оценка регулирующего воздействия
Текст

Правовая реальность, упорядочивая общественные отношения, сама изменяется вслед за ними. В законодательстве с каждым годом растет число норм, регулирующих цифровую среду. Но и сам законотворческий процесс, пусть в настоящий момент недостаточно системно, однако довольно последовательно получает признание как цифровой и подвергается соответствующему нормативному регулированию.

Проблема информатизации законодательного процесса являлась объектом исследований в зарубежных странах и в меньшей степени в России. Среди отечественных ученых, внесших свой вклад в развитие исследуемой тематики можно выделить В.Б. Исакова, С.В. Липеня, Д.А. Пашенцева, С.С. Зенина, И.М. Япрынцева, Д.Л. Кутейникова, О.А. Ижаева.

При этом имеющиеся работы крайне неоднородны по своему содержанию, обычно предлагая рассмотрение разных сторон предмета, но в то же время содержат большое количество аналогичных и достаточно спорных выводов, ограничиваются постановкой уже означенных проблем без предложения конкретных способов их разрешения.

Исследование проведено с помощью методов формальной логики, системного и структурного анализа, сравнительно-правового метода, методов правового прогнозирования и толкования правовых норм, моделирования с применением идеальных моделей. Значительное внимание уделяется методу мысленного эксперимента, позволяющего выдвинуть ранее не апробированные предложения по оптимизации законодательного процесса. Теоретическая основа исследования базируется на классической категории «законотворческий процесс», подвергающейся содержательной трансформации под воздействием информатизации.

Приступая к изучению проблематики, нельзя не заметить несистемный характер использования терминов «информатизация» и «цифровизация» применительно к процессу становления «электронного государства» и «электронного правительства». Несмотря на сложившееся в специальной литературе обыкновение синонимизировать данные понятия, полагаем, что они коннотативно не совпадают друг с другом.

Термин «цифровизация» (англ. digitalization), будучи введен в употребление в 1995 году американским ученым Николасом Негропонте, несмотря на понимание его некоторыми исследователями «в широком смысле» как тенденции развития общества и экономики, основанной на преобразовании информации в цифровую форму, в строгом смысле слова должен трактоваться скорее как «оцифровка», обозначая процесс перевода информации в цифровой формат [6, C. 47]. Примечательно, что в единственном отечественном нормативном правовом акте, упоминающем цифровизацию, (Распоряжение Правительства Москвы от 11.10.2010 N 2215-РП) она использована именно в таком значении, имея следующую дефиницию: «переход с аналоговой формы передачи информации на цифровую».

Если цифровизация как феномен в 1995 году была впервые обозначена в научном исследовании, то информатизация в то же самое время уже фигурировала в названии Федерального закона от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», в котором она определялась как «процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов». Вероятно, некоторая расплывчатость данной дефиниции воспрепятствовала ее включению в актуализированный в 2006 году вариант данного закона, однако сущность информатизации как процесса, вовлекающего новые коммуникационные (в первую очередь, компьютерные) технологии в жизнь общества, отмечаемая в классических определениях, отражена верно [9, С. 82].

В связи с изложенным, представляется необоснованным проведение различия между информатизацией и цифровизацией по критерию технологичности данных феноменов, с позиций которого информатизация как продукт третьей промышленной революции предполагает лишь использование компьютеров, программ, сети «Интернет», тогда как характерная для четвертой промышленной революции цифровизация означает применение искусственного интеллекта и полную элиминацию человека из процессов обработки информации и принятия решений [4, С. 25]. Такой подход по сути игнорирует тот факт, что одной из основных составляющих третьей революции был переход от аналоговых данных к цифровым (собственно цифровизация), а ходе четвертой меняются уже принципы использования этих данных.

В соответствии с обозначенной позицией в настоящем исследовании для обозначения процесса распространения информационно-коммуникационных технологий, развития электронной среды и переноса в нее правовых институтов будет употребляться термин «информатизация», а термин «цифровизация» будет использоваться в целях определения процесса оцифровки информации.

Изучать современное состояние и перспективы информатизации законодательного процесса, на наш взгляд, следует с помощью анализа его дискретных составляющих – стадий, что позволит рассмотреть как стабильность и изменчивость их внутреннего содержания, так и перспективы сокращения либо увеличения их числа.

Трансформация законодательной инициативы, в первую очередь, на сегодняшний день связывается с внедрением возможности для граждан путем подачи конкретных инициатив и голосования за них на соответствующих Интернет-ресурсах напрямую вносить проекты нормативных правовых актов на рассмотрение правотворческих органов либо вносить предложения о рассмотрении таких проектов. В первом случае речь идет о прямой электронной правотворческой инициативе, а во втором – о косвенной [1, С. 40].

В Российской Федерации на основании Указа Президента РФ от 04 марта 2013 года № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», принятого во исполнение Указа Президента РФ от 07 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», реализован вариант косвенной правотворческой инициативы.

В частности, в случае одобрения проекта по результатам предварительной (до размещения на Интернет-ресурсе) и последующей (после получения в ходе голосования должной поддержки) экспертиз, поддержки необходимым числом граждан (не менее 100 тысяч голосов для федеральных инициатив и инициатив субъектов федерации численностью населения более 2 миллионов человек, не менее 5% голосов постоянно проживающих на территории муниципального образования или субъекта федерации численностью населения менее 2 миллионов человек) инициатива предлагается для рассмотрения соответствующему правотворческому органу.

Тем не менее, на конец 2019 года из 18 поддержанных в установленном порядке инициатив в качестве реализованных значатся лишь две: организация «Зеленого щита» Москвы и Подмосковья, а также исключение из минимального размера оплаты труда компенсационных и стимулирующих выплат. Первый проект нормативного правового акта принят даже в расширенном виде, предполагая создание лесопарковых зеленых поясов вокруг городов федерального значения и иных городских населенных пунктов. Вторая инициатива реализована не столь успешно: спустя два года Конституционному Суду РФ пришлось давать свое толкование нормам Трудового кодекса Российской Федерации, разъясняя, что заработная плата работника, не превышающая минимальный размер оплаты труда, не может включать в себя повышенную оплату сверхурочной работы, работы в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни (Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2019 N 17-П). Как видно, речь в судебном акте идет именно о некоторых видах компенсационных выплат. Конечно, если бы Конституционный Суд РФ счел, что действующее законодательство может быть истолковано лишь одним образом: как не допускающее включение любых компенсационных, стимулирующих и социальных выплат в часть заработной платы, не превышающую МРОТ, необходимость в дополнительном законодательном регулировании бы отпала, однако отправленный в Правительство РФ проект инициативы не смог дождаться доработки и принятия за два года. При этом, как было отмечено выше, Конституционный Суд РФ высказался лишь о некоторых видах выплат, что обуславливает все еще актуальный характер проблемы, решению которой было посвящено данное предложение.

В то же время десять федеральных инициатив, не будучи поддержанными достаточным количеством граждан, все же были претворены в нормативные правовые акты. В ряде случаев число голосов за них во много раз ниже должного: например, инициатива по введению в национальный календарь профилактических прививок вакцинации против пневмококковой инфекции получила 55 голосов «за» и 54 «против», что не помешало принятию Федерального закона «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» от 21.12.2013 № 368-ФЗ. Конечно, отрицательные голоса граждан не влияют на учет голосов «за», а лишь должны учитываться экспертными группами при оценке соответствующей инициативы. Кроме того, само по себе принятие нормативных актов законов на основе подобных инициатив может отражать сущность демократического государства как учитывающего интересы меньшинства при правлении большинства, а не свидетельствовать в пользу неэффективности государственного проекта.

Однако объективация сложившейся ситуации в числовой форме заставляет задуматься: 10 не поддержанных достаточным количеством граждан, но реализованных федеральных инициатив, получили 113 924 голосов; 16 получивших поддержку, но не одобренных экспертами – более 1 600 000 голосов; еще один такой проект получил одобрение, но по прошествии длительного периода времени не реализован. Таким образом, за отклоненные экспертными группами проекты отдано такое число верифицированных голосов совершеннолетних граждан Российской Федерации, которое лишь немногим меньше достаточного для реализации инициативы проведения референдума, а доля претворенных в жизнь поддержанных надлежащим количеством граждан проектов нормативных правовых актов составляет 5,5%, и то же время имеет шанс быть реализованным проект, заинтересовавший 109 человек, половина из которых его не одобряет.

Полагаем, что требований о предварительной проверке проекта, о верификации подписей голосующих и об их количестве, возрастного ценза и ценза гражданства более чем достаточно, чтобы закрепить в законе обязательность рассмотрения получивших поддержку общественных инициатив соответствующим правотворческим органом без дополнительного одобрения экспертной комиссии. В противном случае «Российская общественная инициатива» утвердится не как эффективный инструмент современного электронного государства, а как институт, существующий для демонстрации мнимого интереса к действительным настроениям общества, позволяющий манипулировать незначительной поддержкой малоинтересных гражданам проектов для создания видимости их принятия по воле народа.

В целом же онлайн-петиции, позволяющие добиться рассмотрения того или иного предложения законодательным или исполнительным органом, на сегодняшний день не являются большой редкостью. Локомотивом прогресса в данной области стала Великобритания, где данный институт прошел эволюцию от стихийного явления, которое к 2006 году стало невозможно игнорировать, до обязательности парламентских дебатов по петициям, поддержанным более чем 100 000 человек, в 2011 и созданию постоянно действующего комитета в парламенте в 2015. Петиция, собравшая более 10 000 тысяч подписей, получает официальную реакцию правительства, а если таких подписей более 100 000 тысяч – специальный парламентский комитет проверяет корректность и соответствие компетенции нижней палаты парламента, после чего передает проект ей на рассмотрение. При этом верификация пользователей относительно проста – достаточно указать личные данные и адрес электронной почты. В различных формах правотворческая инициатива доступна гражданам в сети «Интернет» в США, Германии, Австралии и других страх.

При этом, несмотря на прогрессивный характер электронной правотворческой инициативы, на сегодняшний день рано говорить о ее универсальности. Например, даже в таких странах ближнего зарубежья, которые недавно актуализировали свое законодательство в исследуемой сфере, она не находит отражения в законах о нормативных правовых актах. Например, в Республике Беларусь принят Закон о нормативных правовых актах от 17 июля 2018 года № 130-З, который, говоря о порядке реализации законодательной инициативы граждан, только отсылает к Закону Республики Беларусь от 26 ноября 2003 г. № 248-З «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь», в свою очередь не предусматривающему в данной части каких-либо электронных процедур.

Таким образом, электронная общественная инициатива, на наш взгляд, получает меньше признания, чем заслуживает. Не подменяя собой законодательные органы, она способна указать последним на наиболее актуальные проблемы действующего нормативного регулирования. Невозможность гарантировать абсолютную безопасность систем, учитывающих голоса пользователей, в свою очередь, нивелируется формой объективации воли граждан: если при проведении голосования или референдума может быть вынесено финализированное решение, то в случае общественной инициативы положительным итогом является лишь представление проекта на рассмотрение соответствующему органу.

Еще одним направлением информатизации законотворческой инициативы является представление законопроекта и необходимых приложений не только в бумажном, но и в электронном виде при его внесении в правотворческий орган. Соответствующие требования закреплены во многих государствах СНГ: Республики Казахстан и Беларусь, Туркменистан и другие. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации также предполагает направление в Государственную Думу не только печатных версий необходимых документов, но и копий их текста на магнитном носителе.

Обращает, впрочем, на себя внимание последняя формулировка – «магнитный носитель», достаточно неактуальный и устаревший в техническом плане. Очевидно, возможности и надежность оптических и полупроводниковых электронных носителей гораздо выше, однако, даже если считать данные показатели у магнитных носителей достаточными для решения поставленной задачи – передачи текстового файла, остается важная практическая проблема: сегодня уже достаточно сложно найти в продаже дискету и записать на нее информацию по причине слабой распространенности записывающих устройств. Полагаем, что с учетом развития цифровых технологий на современном этапе уже должен обсуждаться вопрос о постепенном переходе на внесение законопроектов в Государственную Думу с помощью сети «Интернет» и полном исключении требования о предоставлении документов на бумажном носителе, тогда как в правовой реальности до сих пор не получила своего закрепления возможность направления текстовой копии законопроекта и приложений на иных электронных носителях, помимо магнитных.

Стадия рассмотрения законопроектов также подвергается значительной трансформации под влиянием цифровых технологий.  Электронное взаимодействие структурных подразделений правотворческого органа через компьютерные системы не только позволяет оптимизировать различные процессы, но и способствует транспарентности законотворчества.

Движение проекта нормативного правового акта в автоматизированных информационных системах предусмотрено законодательством Белоруссии, Литвы и Эстонии [7, С. 47]. Однако наиболее развернутое регулирование многоаспектного претворения в жизнь подобной системы предусмотрено в Республике Молдова: в Информационной системе «е-Законодательство» отражаются все варианты проекта на всех этапах его разработки, а также актуальная и подробная дополнительной информация: научная, аналитическая, сопроводительная и другая.

В Государственной Думе РФ функции автоматизации выполняет Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» (СОЗД ГАС «Законотворчество»). Придя на смену устаревшей ранее действующей системе, СОЗД ГАС «Законотворчество» позволяет в автоматическом порядке создавать документы или их шаблоны, обрабатывать протоколы заседаний и без участия пользователя регистрировать решения из них, имеется собственная нормативно-справочная система, пользователь может получать уведомления по интересующим его изменениям.

Здесь следует упомянуть еще одну стадию законодательного процесса, которая неизбежно меняется под влиянием информатизации: подготовка проектов нормативных правовых актов. Возможности существующих электронных систем позволяют использовать технологии машинного обучения и больших данных, анализировать проекты на соответствие действующему законодательству и наличие его дублирований, исследовать сложность (лексическую, грамматическую и логическую) текстов законопроектов.

Однако на настоящий момент отсутствует информация об активной апробации подобных возможностей. Даже в государствах, где стадия подготовки текстов нормативных правовых актов каким-то образом регламентирована в контексте регламентации, требования касаются, например, использования эталонной правовой информации (фактически – информации из государственных правовых систем), подготовки шаблонов нормативных правовых актов [7, С. 48]. Такая реализация явно не исчерпывает возможностей информатизации данной стадии, поэтому считаем возможным заявлять лишь о начале трансформации последней.

В этой связи на сегодняшний день ключевыми являются отличные от упомянутых выше возможности СОЗД ГАС «Законотворчество»: в ее закрытой части (доступной исключительно самому законотворческому органу) это электронная коммуникация между комитетами Думы, а в открытой для всех пользователей сети «Интернет» части – просмотр статуса законопроекта на каждом этапе, прозрачность позиций конкретных депутатов, ознакомление с протоколами (всегда) и иногда с видеозаписями заседаний.

Таким образом, системы обеспечения законодательной деятельности имеют амбивалентную значимость: ускоряя и упрощая деятельность самих законотворческих органов, они способствуют повышению открытости их деятельности. При этом полагаем, что означенные системы требуют дальнейшего развития с возможным объединением со справочными правовыми системами.

Голосование законов с помощью электронных систем также является на сегодняшний день широко обсуждаемой проблемой. Однако если реализация избирательных прав граждан и права на участие в референдуме непосредственно связана с развитием технологии блокчейн как позволяющей обеспечить максимальную достоверность результатов и безопасность проведения выборов (референдумов), то в законодательном процессе голосование более верифицируемо, в связи с чем электронная система подсчета голосов может быть реализована в достаточно простой форме.

В частности, Государственная Дума РФ использует электронную систему для регистрации депутатов, записи их на выступления, внесения поправок и предложений, подсчета голосов и подведения итогов голосования и некоторых других действий. Для контроля за объективностью результатов использования электронной системы в рамках Комитета по контролю и Регламенту функционирует специальная группа. Осуществляемый ей контроль может быть как предварительным (обязательное тестирование электронной системы до начала тайного голосования), так и последующим (проверка обоснованности заявлений депутатов об ошибках и неточностях в работе системы). Данная группа вправе привлекать специалистов и экспертов для осуществления своей деятельности.

Полагаем, что существование специальной группы не является излишеством, поскольку в представительных органах, где ее создание не предусмотрено, крайне сложно поставить под сомнение результаты голосования или определения явки депутатов. В частности, широкий общественный резонанс вызвала видеозапись заседания Московской городской Думы 26 декабря 2018 года, в ходе которого одна из депутатов пыталась обратить внимание председателя Думы на значительное расхождение между реальным числом присутствующих депутатов и результатами голосования, определенными с помощью автоматизированной системы.

Регламент Московской городской Думы не предусматривает существования специальной контрольной группы, а основанием для принятия решения о повторном голосовании является «объективно установленное нарушение в работе автоматизированной системы, очевидное для большинства голосовавших». Формулировки «объективно установленное» и «очевидное для большинства» являются каучуковыми, чреватыми злоупотреблениями. Например, в описанном случае для председателя Думы и большинства участников голосования разное количество человек в зале и в итогах подсчета голосов, вероятно, не являлись объективно установленным и очевидным фактом, а значит, норма регламента соблюдена, оснований для повторного голосования не было.

Подобные казусы являются девиацией переходного периода и устранимы с помощью установления корректных правовых предписаний, введения контроля за электронными системами голосования в правотворческих органах, а в будущем – и применения блокчейн технологий как не допускающих возможности вмешательства в голосование.

По окончании рассмотрения стадий законодательного процесса, непосредственно связанных с деятельностью правотворческого органа, необходимо отметить позицию, высказанную в научной литературе, согласно которой использование цифровых технологий в силу факта ведет к размыванию ответственности соответствующего органа [8, С. 375]. Так, в приведенном примере председатель Московской городской Думы заявил, что «нет оснований не доверять» осуществленному системой подсчету голосов. Также при дальнейшем внедрении технологий на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов полагаем вероятными попытки переложить часть вины за некачественные тексты законов на ошибки автоматизированных систем.

Информатизацию любых процессов можно классифицировать по такому основанию, как степень участия человека в принятии решений, на информатизацию, полностью автоматическую и исключающую участие человека, и информатизацию, при которой окончательное решение принимается человеком [10, С. 193]. Кроме того, сложным и неоднозначным вопросом является определение пределов информатизации, в силу технических или этических причин не применимой к отдельным областям человеческой деятельности.

Законотворческий процесс, будучи подверженным информатизации, относится ко второй из указанных моделей, его полная автоматизация невозможна, итоговое волевое решение всегда остается за специально на то уполномоченными субъектами. Поэтому принцип несения выборными органами политической ответственности перед народом должен оставаться незыблемым и не зависеть от степени участия цифровых технологий в принятии тех или иных решений [2, С. 5].

Подписание законопроекта по настоящий момент не информатизировано, хотя нельзя исключать, что в будущем для этого будет использоваться электронная подпись. В любом случае данное преобразование не является значительным, в отличие от тех, которые претерпела стадия опубликования текстов законов и иных нормативных правовых актов.

В странах СНГ реализованы три варианта опубликования законов и иных нормативных правовых актов:

1.      Исключительно в печатных изданиях (Азербайджанская Республика).

2.      Как в печатных изданиях, так и в сети «Интернет» по принципу придания юридической значимости первому размещению (опубликованию). Такой вариант предусмотрен в том числе в Российской Федерации.

3.      Исключительно в сети «Интернет» (Республика Армения, Республики Беларусь).

Несмотря на кажущийся радикализм последнего установления в действительности на сегодняшний день оно было бы разумным и для России, где число пользователей сети «Интернет» по состоянию на 2017 год составляло 76,4% населения, тогда как тираж наиболее распространённого из печатных изданий, в котором официально публикуются тексты важнейших нормативных правовых актов – «Российской газеты», лишь 132 тысячи экземпляров в день.

Официальный Интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru) является источником официального опубликования не только законов, но и актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также некоторых других. При этом закрепление его в качестве официального источника содержится в разнородном массиве нормативных правовых актов, из которых статус закона имеет только Федеральный закон от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Исключительность сетевого издания, в котором публикуются все нормативные правовые акты федерального значения, представляется обоснованной и целесообразной, однако в целях ее сохранения необходимо закрепить данный статус в законодательстве.

Между тем, портал pravo.gov.ru выглядит устаревшим и неактуальным не только на фоне коммерческих проектов (справочные правовые системы КонсультантПлюс и Гарант), но и в сравнении с упомянутой выше СОЗД ГАС «Законотворчество»: неудобство в пользовании сайтом, неудачно реализованные функции поиска и сравнения документов – далеко не полный перечень недостатков портала. Даже тексты федеральных законов с внесенными изменениями пока что апробируются лишь в тестовом режиме в обновленной (тоже тестовой) версии самого портала.

Существование данного Интернет-ресурса, выполняющего лишь одну функцию – официальная публикация текстов законов и иных нормативных актов федерального значения, учитывая наличие мультифункциональной СОЗД ГАС «Законотворчество», выглядит рудиментарно и не несет практического смысла. Разумным шагом представляется передача функций официального опубликования СОЗД ГАС «Законотворчество» (с возможным переименованием в СОПД ГАС «Правотворчество») и постепенное расширение ее до полноценной справочной правовой системы, привлекательной за счет максимальной оперативности обновления законодательства и самоокупаемой благодаря реализации платных дополнительных функций.

Отдельного упоминания заслуживают упоминания элементы законотворческого процесса, прямо не включенные в систему его стадий, вынесенные за скобки их структуры. Для настоящего исследования они, впрочем, особенно интересны как не просто преобразованные, но в своем нынешнем виде порожденные информатизацией. К ним можно отнести общественное обсуждение законопроектов, оценку регулирующего воздействия, независимую антикоррупционную экспертизу, оценку фактического воздействия. В частности, развитие института общественного обсуждения нормативных актов в информационном пространстве справедливо выделяется некоторыми авторами в качестве мировой тенденции [5, С. 115].

Портал regulation.gov.ru был призвал обеспечить наглядность и прозрачность движения нормативного акта по контрольным точкам оценок и экспертизы, возможность внесения обязательных для рассмотрения предложений. К сожалению, Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 года № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» содержит лишь отсылку к некому официальному сайту в сети «Интернет», на котором должно осуществляться размещение проектов нормативных актов. Такая формулировка содержит в себе червоточину, допуская публикацию таких документов для обсуждения на иных ресурсах: например, сайте Совета Федерации [3]. Подобная практика не только лишает смысла существование единого Интернет-ресурса, исключая размещенные вне его документы из поля зрения значительной части заинтересованных граждан, но и приводит к профанации данного института, превращая его из стимулирующего конструктивную дискуссию государства и общества в некий источник социологических данных: к примеру, уже упомянутый сайт Совета Федерации позволяет оставлять комментарии к законопроекту, однако ни о каком обязательном рассмотрении высказанных предложений речи не идет.

Еще одна проблема является общей для общественного обсуждения и оценки регулирующего воздействия – это темпоральный разрыв между двумя данными процедурами и принятием закона. Общественное обсуждение предусмотрено на этапах уведомления о начале разработки и размещения текста проекта акта, оценка регулирующего воздействия – непосредственно следующая стадия.

Подобная ситуация, конечно, позволяет оптимизировать проект закона с самого начала его существования, однако исключает значимое участие общественности и оценку регулирующего воздействия по внесении его в законотворческий орган, несмотря на очевидную необходимость обратного, поскольку распространены и очевидны примеры кардинального изменения законопроектов после прохождения им одного или нескольких чтений: Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16.07.1998 № 102-ФЗ, Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31.05.2002 № 63-ФЗ, из более актуальных примеров – проект № 850621-7 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Внесённые в 2017 году изменения в Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 года № 1318 и Постановление Правительства РФ от 01 июня 2004 года № 260, с одной стороны, элиминировали оценку регулирующего воздействия проектов поправок на проекты федеральных законов, с другой – исключили ограничение оценки законопроектами по налогам и сборам, ввели возможность проведения оценки проектов федеральных законов, принятых Государственной Думой во втором чтении. Впрочем, она может быть реализована лишь по инициативе Государственной Думы с ее поддержанием Правительством, чего с момента внесения указанных изменений не случалось ни разу. Таким образом, предусмотрение подобного порядка оценки регулирующего воздействия после второго чтения законопроекта в Государственной Думе по итоговому результату ничем не отличается от отсутствия юридической возможности проведения общественного обсуждения после поступления законопроекта в законотворческий орган.

Спектр возможной критики рассматриваемых институтов чрезвычайно широк. Среди основных ее направлений можно, к примеру, выделить полное игнорирование или формальное рассмотрение предложений заинтересованных граждан, минимальное использование оценки фактического воздействия, оценка регулирующего воздействия, не признанная до сих пор как этап одной из стадий законодательного процесса (например, Определение Конституционного Суда РФ от 11 октября 2016 г. № 2152-О). Все это превращает потенциально прогрессивные институты информационного общества в формальные, бюрократические или подлежащие лишь спорадическому использованию.  Полагаем необходимыми распространение общественного обсуждения и оценки регулирующего воздействия на все стадии принятия законопроекта с приданием им обязательного характера, когда решение о проведении оценки регулирующего воздействия будет приниматься Государственной Думой либо профильным комитетом, заключение по ее результатам станет самостоятельным документом, обязательным к рассмотрению Думой, а факт предоставления ответов на предложения граждан, их своевременность и релевантность станут предметом транспарентного контроля с возможностью привлечения к ответственности.

 Термин «информатизация» корректно употреблять для обозначения процесса распространения информационно-коммуникационных технологий, развития электронной среды и переноса в нее правовых институтов, тогда как термин «цифровизация» справедливо использовать в целях определения процесса оцифровки информации.

Информатизацию законотворческого процесса наиболее корректно рассматривать через призму стадийности последнего. Первая стадия –законодательная инициатива, в последние годы наибольшие изменения претерпевает контексте развития электронной общественной инициативы. При этом современное состояние этого института как в России, так и за рубежом свидетельствует о недостаточном, на наш взгляд, его признании и реализации как эффективного инструмента современного электронного государства. Полагаем, что требований о предварительной проверке проекта, о верификации подписей голосующих и об их количестве, возрастного ценза и ценза гражданства достаточно, чтобы закрепить в законе обязательность рассмотрения получивших поддержку общественных инициатив соответствующим правотворческим органом без дополнительного одобрения экспертной комиссии.

Еще одним направлением информатизации законотворческой инициативы является представление законопроекта и необходимых приложений не только в бумажном, но и в электронном виде при его внесении в правотворческий орган. С учетом развития цифровых технологий на современном этапе должен обсуждаться вопрос о постепенном переходе на внесение законопроектов в Государственную Думу с помощью сети «Интернет» и полном исключении требования о предоставлении документов на бумажном носителе.

Возможности существующих систем обеспечения законодательной деятельности позволяют при подготовке нормативных актов использовать технологии машинного обучения и больших данных, анализировать проекты на соответствие действующему законодательству и наличие его дублирований, исследовать сложность текстов законопроектов, однако данный потенциал сегодня реализован не в достаточной мере, однако указанные системы используются также для электронного взаимодействия структурных подразделений правотворческого органа на стадии рассмотрения законопроектов, что не только позволяет оптимизировать различные процессы, но и способствует транспарентности законотворчества.

Голосование законов с помощью электронных систем в перспективе связывается с развитием технологии блокчейн как гарантирующей максимальную достоверность результатов и безопасность проведения голосований, однако в законодательном процессе голосование более верифицируемо, в связи с чем электронные системы подсчета голосов требует лишь только установления корректных правовых предписаний, введения контроля за электронными системами голосования в правотворческих органах.

Принцип несения выборными органами политической ответственности перед народом должен оставаться незыблемым и не зависеть от степени участия цифровых технологий в принятии тех или иных решений.

Подписание законопроекта по настоящий момент не информатизировано, хотя нельзя исключать, что в будущем для этого будет использоваться электронная подпись.

При растущих распространённости сети «Интернет» и количестве ее пользователей переход к официальному опубликованию текстов нормативных правовых актов исключительно в сети «Интернет» в большинстве стран мира, включая Россию, представляется делом ближайшего будущего. При этом разумным шагом будет являться передача функций официального опубликования СОЗД ГАС «Законотворчество» (с возможным переименованием в СОПД ГАС «Правотворчество») и постепенное расширение ее до полноценной справочной правовой системы.

Общественное обсуждение законопроектов, оценка регулирующего воздействия, оценка фактического воздействия критикуются за игнорирование или формальное рассмотрение предложений заинтересованных граждан, минимальное использование оценки фактического воздействия, элиминацию оценки регулирующего воздействия из стадий законодательного процесса, однако потенциально являются важнейшими институтами правотворчества в информационном обществе. Считаем необходимыми распространение общественного обсуждения и оценки регулирующего воздействия на все стадии принятия законопроекта с приданием им обязательного характера, когда решение о проведении оценки регулирующего воздействия будет приниматься Государственной Думой либо профильным комитетом, заключение по ее результатам станет самостоятельным документом, обязательным к рассмотрению Думой, а факт предоставления ответов на предложения граждан, их своевременность и релевантность станут предметом транспарентного контроля с возможностью привлечения к ответственности.

Информатизация законотворческого процесса на сегодняшний день – достаточно стихийное явление. Однако с уверенностью можно утверждать, что изменения в законотворчестве предполагают такую модель информатизации, при которой окончательное решение принимается человеком. При этом пределы информатизации (например, возможность участия автоматизированных систем в разработке и принятии новой Конституции РФ) все еще предстоит определить.

В результате информатизации уже существующие стадии законодательного процесса в большинстве своем (за исключением подписания законопроекта) претерпевают трансформацию. Точка зрения о создании новых стадий (например, анализ сложности текста законопроекта) на настоящий момент недостаточно обоснована.

Российское государство, пусть и с некоторым опозданием, поддерживает тренды развития законотворческого процесса, которые задают как мировые лидеры информатизации, так и передовые в этом плане государства СНГ. К сожалению, если одни инструменты демонстрируют свои эффективность и значимость, другие грешат очевидным формализмом и актуальны лишь для прошлого десятилетия.

Основными принципы законотворческого процесса перед вызовами его информатизации не исключаются, однако дополняются новыми или получают новое прочтение. Особенно важно сохранение полноты содержания принципа ответственности депутатов в контексте размывания ответственности при использовании автоматизированных систем.

Учитывая изложенное, считаем информатизацию законотворческого процесса необходимым вектором развития последнего, однако подобное развитие должно происходить системно, структурировано и научно обосновано, а государство должно проявлять реальную, а не мнимую заинтересованность в его результатах.

Список литературы

1. Давыдова М. Л., Кушнирук Р. П. Электронная правотворческая инициатива в системе форм электронной демократии // Современное общество и право. 2017. № 1 (26). С. 37-42.

2. Зенин С. С., Япрынцев И. М., Кутейников Д. Л., Ижаев О. А. Понятие и принципы цифровизации законодательного процесса: теоретико-правовая трансформация // Российская юстиция. 2019. № 8. С. 4-9.

3. Кузнецова Д., Булина А. Что плохого в публичном обсуждении законопроектов в России: [Электронный ресурс] // Электронное периодическое издание «Ведомости». Режим доступа: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2019/12/12/818498-obsuzhdeniem-zakonoproektov. (Дата обращения 15.02.2020).

4. Липень С. В. Законы о нормативных правовых актах стран СНГ – индикаторы процессов информатизации и цифровизации системы законодательства // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 8. С. 22-33.

5. Липень С. В. Информационные технологии в правотворческой деятельности // Lex russica. 2019. № 8. С. 111-120.

6. Халин В. Г., Чернова Г. В. Цифровизация и ее влияние на российскую экономику и общество: преимущества, вызовы, угрозы и риски // Управленческое консультирование. 2018. № 10 (118). С. 46-63.

7. Шаршун В. А. О некоторых вопросах применения информационных технологий в нормотворческом процессе: новации закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 года "О нормативных правовых актах" // Pravo.by. 2019. № 6 (56). С. 46-52.

8. Devins C., Felin T., Kauffman S., Koppl R. The Law and Big Data // Cornell Journal of Law and Public Policy. 2017. № 27. P. 357-413.

9. Rogers E. M. Informatization, globalization, and privatization in the new millennium // The Asian Journal of Communication. 2000. № 10. P. 71–92.

10. Sueur A. Le Robot Government: Automated Decisionmaking and its Implications for Parliament // Parliament: Legislation and Accountability. Oxford: Hart Publishing. 2016. P. 183 - 203.