с 01.01.2017 по настоящее время
Россия
ГРНТИ 10.15 Конституционное (государственное) право
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ОКСО 40.06.01 Юриспруденция
ББК 67 Право. Юридические науки
ББК 674 Отрасли права
ББК 60 Общественные науки в целом
ТБК 7531 Конституционное право
ТБК 7534 Система органов государства
Целью данной статьи является анализ понятий "федеральный округ”, "макрорегион", выявление их конституционно-правового аспекта и обоснованности их существования в правовой системе России. Автор пытается внести терминологическую ясность в понятие федерального округа и реализовать его связь с понятием макрорегиона через их сходство и правовую связь. В ходе исследования, автор делает вывод о сходстве понятий, а также правовые пробелы в определении места федеральных округов в системе права, неоднозначность их статус и юридическая сила актов, регулирующих этот институт.
федеральный округ, федерализм, регион, макрорегион, Правительство России, Президент России, Стратегия, правовая связь, Конституция, федеральный закон, территория
Вопросы федеративного устройства России всегда были темой, находящейся на повестке научных дискуссий. Не исключением являются и федеральные округа, относительно правовой природы которых споры в научных кругах не утихают и по сей день.
Как отмечает К.В. Черкасов, федеральный округ - не закрепленный, но допускаемый Конституцией Российской Федерации (РФ) элемент[1]. О федеральных округах уже на этапе их создания высказывались мнения, что это - прообраз нового надрегионального уровня власти и, в конечном счете, –рамочный формат новых макрорегионов России. В политических эшелонах федеральные округа поспешили расценить как угрозу сепаратизма[2]. А Президент РФ отмечал: «Одним из первых наших шагов по укреплению федерализма стало создание федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента России. Суть этого решения — не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно - территориальных границ, а в повышении эффективности власти… Мы… персонифицируем ответственность»[3].
Формирование федеральных округов осуществляется в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Создание федеральных округов и назначение полномочных представителей Президента Российской Федерации согласовывались с текстом статьи 83 Конституции России, в которой говорится, что Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации[4].
Тем не менее, ни в Конституции, ни в других нормативно-правовых актах не установлено, в какой конкретно форме этот институт существует, равно как и не раскрывается определение понятия «федеральный округ», его положение в системе федеративного устройства и целевое назначение. А.В. Багдасарян, изучая этот вопрос, указывает, что «федеральные округа в составе РФ представляют собой государственные территориальные образования, созданные для оптимизации политического управления государственными делами в рамках федеральной компетенции, и обеспечивают в рамках административного порядка определение наиболее эффективных форм и методов государственного управления в системе реформирования федеративных отношений»[5]. Ю. А. Демьяненко полагает, что федеральные округа есть «особые территориальные образования» и он связывает их появление с необходимостью «совершенствования федеративных отношений, восстановления управляемости государства, обеспечения его устойчивости и суверенности, укрепления властной вертикали, улучшения условий для контроля над деятельностью федеральной власти в регионах»[6]. К. В. Черкасов в свою очередь полагает, что федеральные округа «выступают пространственно-территориальными пределами, в границах которых структурные подразделения центральных аппаратов федеральных государственных органов, территориальные органы федеральных государственных органов, образованные на уровне федерального округа, реализуют принадлежащие им полномочия»[7].
По мнению М. Хайда, создание федеральных округов преследует не благие цели и на деле представляет собой «введение полицейских механизмов в делегативном и официально провозглашенном демократическом государстве. Продолжающийся сдвиг центра политического притяжения с уровня субъектов на уровень округов означает ослабление общественного контроля над властью, возврат к старой системе назначений вместо прямых выборов, практически полный разрыв связей между формирующимся гражданским обществом и государством, а также уничтожение существующих элементов федерализма в России». Он также указывает, что «вместо того, чтобы развивать демократию на базовом муниципальном уровне, Кремль намеренно ослабляет ее, строя при этом новую бюрократическую надрегиональную структуру»[8]. К. Росс, также не соглашаясь с тем, что федеральные округа в России – допустимы в рамках федеративной модели государства, высказывает мнение, что «в Конституции не уточняется, в какой конкретной форме этот институт (федеральных округов) существует. Таким образом, Путин может утверждать, что изменения, внесенные в федеративный строй Указом от 13 мая, являлись не более чем его обычными действиями в рамках своей компетенции в целях реализации конституционных полномочий, а не конституционными видоизменениями самой Федерации, что, несомненно, представляет собой серьезное искажение идеи федерализма и нарушает дух Конституции, если не саму Конституцию»[9]. То есть К. Росс по сути говорит о том, что характер акта, которым учреждены федеральные округа (указ Президента), не соответствует идеям федерализма и дает простор для потенциальных злоупотреблений властью, которая никем не сбалансирована.
Однако вышеприведенные позиции сталкиваются с критикой. По обоснованному замечанию В.В. Бородина и О.А. Клименко, «решение об образовании федеральных округов не противоречит действующей Конституции России. Это подтверждается рядом ее положений, в частности, что федеративное устройство и территория российской Федерации находится в ведении российской Федерации»[10]. Помимо роли Президента, обеспечивающего согласованное функционирование органов государственной власти, в пользу конституционности, а, следовательно, и соответствия конституционным ценностям России, говорит тот факт, что Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П определило условия применения «указного права» Президента РФ, которым в полной мере соответствует Указ № 849 от 13.05.2000 г. (о Полномочных представителях Президента в федеральных округах).
Стоит отметить, что границы федеральных округов определены таким образом, что каждый округ включает совокупность национально-территориальных образований (республик, автономных областей и округов) и субъектов, образованных по территориальному признаку (края, области, города федерального значения). И ни один из центров федеральных округов не был расположен в пределах республик. Представляется объективным сделать на этой основе вывод, что создание федеральных округов, в том числе направлено на унификацию конституционно-правового статуса республик по сравнению с другими субъектами федерации и ограничению их суверенитета. Так, Усягин А.В. выразил мнение: «Федеральные округа позволили дать достаточно аккуратное разрешение казавшейся неразрешимой национально-территориальной проблеме»[11]. Тем не менее, видится необходимым урегулирование института федеральных округов в форме федерального закона, поскольку Указ Президента № 849 от 13.05.2000 г. (о Полномочных представителях Президента в федеральных округах) оставляет достаточно неурегулированных должным образом вопросов: не определены порядок и механизм взаимодействия между федеральными округами по горизонтали, не уточнены условия и формы взаимодействия с субъектами РФ, непонятны принципы построения федеральных округов, не указаны формы и способы их реконструкции и упразднения, не урегулированы обязанности полпредов, отсутствуют положения об ответственности, ее основаниях, формах, порядке применения.
В контексте непротиворечивости Конституции РФ института федеральных округов и обозначенном круге проблем данного института интерес вызывает следующее.
Ни в одном нормативном акте не описано, что представляет собой федеральный округ, то есть, нет законодательно закрепленного понятия «федеральный округ». Также не описан порядок его создания, не описано, возможен ли пересмотр границ, включаемых в тот или иной федеральный округ. Безусловно, практика показала, что территории федеральных округов могут меняться – в частности, Указом Президента России Д. А. Медведева от 19 января 2010 года из состава Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ (центр – г. Пятигорск)[12]. Но здесь не было закономерности, механизма, по которому это могло бы происходить.
После почти двадцатилетнего существования федеральных округов все большее значение приобретает социально-экономический интеграционный аспект их существования, так как одной из наиболее важных экономических задач федерализма в России является выравнивание уровней социально-экономического развития и финансово-бюджетного состояния субъектов Федерации[13]. А.И. Цыреторов отмечал, что постановка приоритетных задач на разных временных промежутках обусловлена текущими потребностями государства. Если на первоначальном этапе их (полномочных представителей) деятельность, в основном, была направлена на обеспечение единого правового пространства, то в настоящее время приоритетным для них направлением является социально-экономическая сфера[14].
Относительно недавно принятый Указ Президента РФ от 16.01.2017 N 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года"[15], описывает понятия «регион» и «макрорегион»:
«Регион - часть территории Российской Федерации в границах территории субъекта Российской Федерации;
Макрорегион - часть территории Российской Федерации, включающая в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке и реализации документов стратегического планирования.»
Указ предписывает федеральным органам исполнительной власти, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах и органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться Основами государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года при решении задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Среди целей государственной политики регионального развития того же Указа приводится следующее положение:
«Для достижения целей государственной политики регионального развития необходимо решение следующих приоритетных задач:
а) инфраструктурное обеспечение пространственного развития экономики и социальной сферы Российской Федерации посредством:
утверждения на период до 2025 года в целях социально-экономического развития макрорегионов (в границах федеральных округов, предусмотрев при необходимости возможность изменения границ федеральных округов) программ территориального развития, обеспечивающих взаимосвязь государственных программ Российской Федерации, которые направлены на развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы по территориальному принципу».
Учитывая вышеизложенное, мы приходим к следующим промежуточным выводам:
1) Макрорегион приравнивается к федеральному округу - развитие макрорегионов предписывается осуществлять в границах федеральных округов, а также макрорегион – территория, включающая два и более субъекта федерации, равно как и в федеральном округе;
2) Адресатам Указа дается возможность изменения границ федеральных округов, которое может осуществляться в целях социально-экономического развития макрорегионов.
Таким образом, правовая неопределенность в отношении термина «федеральный округ» сужается, а также создается впечатление, что разрешение проблемы изменения границ федеральных округов, а равно субъектного состава федерального округа (т.е. количества субъектов федерации в федеральном округе) передается в руки адресатам Указа – федеральным органам исполнительной власти, полпредам Президента в федеральных округах, а также органам государственной власти субъектов РФ. При этом границы федеральных округов могут быть пересмотрены в случае, если такая необходимость возникнет для эффективного развития макрорегионов. Значит ли это, что решение данной проблемы будет передано какому-то отдельно взятому органу или всем адресатам Указа одновременно?
Отдельного внимания в этом контексте заслуживает Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р Об утверждении Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г.
Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (далее - Стратегия) разработана в соответствии с Федеральным законом "О стратегическом планировании в Российской Федерации", Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. N 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года", то есть здесь наблюдается прямая правовая связь упоминаемых актов. Вспоминая, что законодатель понимает под термином «макрорегион» и как этот термин связан с термином «федеральный округ», интерес вызывают следующие положения: в Стратегии описывается состав макрорегионов РФ. И он отличается от состава федеральных округов. Стратегия предлагает 12 макрорегионов[16], Указ Президента от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» утвердил 8 федеральных округов. Сравнение выглядит следующим образом:
1. Центральный макрорегион включает Брянскую область, Владимирскую область, Ивановскую область, Калужскую область, Костромскую область, Московскую область, Орловскую область, Рязанскую область, Смоленскую область, Тверскую область, Тульскую область, Ярославскую область, г. Москву; Центрально-Черноземный макрорегион включает Белгородскую область, Воронежскую область, Курскую область, Липецкую область, Тамбовскую область. Перечисленные в данном абзаце субъекты федерации входят в состав Центрального федерального округа.
2. Северо-Западный макрорегион включает Республику Карелия, Калининградскую область, Вологодскую область, Ленинградскую область, Мурманскую область, Новгородскую область, Псковскую область, г. Санкт-Петербург; Северный макрорегион вобрал в себя Республику Коми, Архангельскую область, Ненецкий автономный округ. Указанные субъекты РФ включены в состав Северо-Западного федерального округа.
3. Южный макрорегион включил в себя Республику Адыгея, Республику Калмыкия, Республику Крым, Краснодарский край, Астраханскую область, Волгоградскую область, Ростовскую область, г. Севастополь – состав полностью совпал с Южным федеральным округом.
4. Северо-Кавказский макрорегион включает Республику Дагестан, Республику Ингушетия, Кабардино-Балкарскую Республику, Карачаево-Черкесскую Республику, Республику Северная Осетия - Алания, Чеченскую Республику, Ставропольский край – состав полностью совпал с Северо-Кавказским федеральным округом.
5. Волго-Камский макрорегион вобрал в себя Республику Марий Эл, Республику Мордовия, Республику Татарстан, Удмуртскую Республику, Чувашскую Республику, Пермский край, Кировскую область, Нижегородскую область; Волго-Уральский макрорегион - Республику Башкортостан, Оренбургскую область, Пензенскую область, Самарскую область, Саратовскую область, Ульяновскую область – перечисленные субъекты РФ соответствуют Приволжскому федеральному округу.
6. Уральско-Сибирский макрорегион, включающий Курганскую область, Свердловскую область, Тюменскую область, Челябинскую область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югру, Ямало-Ненецкий автономный округ, полностью совпал с Уральским федеральным округом.
7. Южно-Сибирский макрорегион включил в себя Республику Алтай, Алтайский край, Кемеровскую область, Новосибирскую область, Омскую область, Томскую область; Ангаро-Енисейский макрорегион - Республику Тыва, Республику Хакасия, Красноярский край, Иркутскую область; перечисленные субъекты входят в состав Сибирского федерального округа.
8. Дальневосточный макрорегион территориально совпал с Дальневосточным федеральным округом и включил в себя Республику Бурятия, Республику Саха (Якутия), Забайкальский край, Камчатский край, Приморский край, Хабаровский край, Амурскую область, Магаданскую область, Сахалинскую область, Еврейскую автономную область, Чукотский автономный округ.
Отсюда, по мнению автора, следует, что Правительство РФ в рамках Стратегии предложило переформатировать состав макрорегионов РФ, а равно – федеральных округов (по смыслу Указа Президента РФ от 16.01.2017 N 13), то есть, изложило собственную версию регионализации страны, не совпадающей с президентской моделью. Кроме того, именно Правительство РФ в данном случае закрепило собственным нормативным актом структуру макрорегионов. Но в данном случае речь, как представляется обоснованным, идет только о предложении изменения субъектного состава федеральных округов, поскольку изменения в Указ Президента от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» на настоящий момент внесены не были. Тем не менее, возможно, именно указанная активность Правительства РФ будет положена в основу пересмотра состава федеральных округов, поскольку конечным сроком реализации Стратегии и Основ регионального развития значится 2025 год.
И если это будет так, то до 2025 года должны быть решены вопросы об определении термина «федеральный округ», о формах и способах реконструкции и упразднения федеральных округов, об обязанностях полпредов Президента РФ, об их ответственности, ее основаниях, формах, порядке применения. По мнению автора, лучшим вариантом решения указанных проблем и вопросов следует считать принятие в будущем федерального закона о федеральных округах, что могло бы привнести сбалансированность в систему разделения властей и дало бы возможность избежать властных злоупотреблений.
[1] Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 5-26
[2] Программа ЛДПР (Спец. выпуск). 2000 г.
[3] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. «Какую Россию мы строим» (http://kremlin.ru/events/president/transcripts/21480). Дата обращения: 01.02.2019 г.
[4] "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
[5] Багдасарян А.В. Проблемы формирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / А.В. Багдасарян. - Рос. ун-т дружбы народов. – Москва, 2011.
[6] Демьяненко Ю.А. Роль федеральных округов в системе субъектного состава России: неконституционное // Евразийский юридический журнал. 2012. № 9 (52). С. 152-154.
[7] Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 5-26.
[8] Matthew Hyde (2001) Putin's Federal Reforms and their Implications for Presidential Power in Russia, Europe-Asia Studies, 53:5, 719-743.
[9] Cameron Ross (2003) Putin's Federal Reforms and the Consolidation of Federalism in Russia: One Step Forward, Two Steps Back! - Communist and Post-Communist Studies, 36(1), 29- 47.
[10] Бородин В.В., Клименко О.А. Федеральные округа – особая территориальная форма федерального управления: понятие и содержание // Юридическая наука: история и современность. 2016. № 1. С. 79-85.
[11] Усягин А.В. Политическое управление и его территориальные аспекты: российский опыт. Нижний Новгород: Издательство Нижегородского университета, 2005. 260 с.
[12] О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. // Собрание законодательства РФ. 2010, N 4, Ст. 369.
[13] Авдеев Д.А. Современные проблемы федерализма // Евразийский юридический журнал. 2017. № 6. С. 243-246.
[14] Цыреторов А.И. Федеральные округа в системе территориального управления России // Вестник БГУ. 2012. №2. С.194-196.
[15] Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. N 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года" // Собрание законодательства РФ. 23.01.2017. № 4. Ст. 637.
[16] Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г.» // Собрание законодательства РФ. 18.02.2019 г., №7 (часть II). Ст. 702.
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. // Собрание законодательства РФ. 2010, N 4, Ст. 369.
3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. «Какую Россию мы строим» (http://kremlin.ru/events/president/transcripts/21480). Дата обращения: 01.02.2019 г.
4. Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г.» // Собрание законодательства РФ. 18.02.2019 г., №7 (часть II). Ст. 702.
5. Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. N 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года" // Собрание законодательства РФ. 23.01.2017. № 4. Ст. 637.
6. Cameron Ross (2003) Putin's Federal Reforms and the Consolidation of Federalism in Russia: One Step Forward, Two Steps Back! - Communist and Post-Communist Studies, 36(1), 29- 47.
7. Matthew Hyde (2001) Putin's Federal Reforms and their Implications for Presidential Power in Russia, Europe-Asia Studies, 53:5, 719-743.
8. Авдеев Д.А. Современные проблемы федерализма // Евразийский юридический журнал. 2017. № 6. С. 243-246.
9. Багдасарян А.В. Проблемы формирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / А.В. Багдасарян. - Рос. ун-т дружбы народов. - Москва, 2011.
10. Бородин В.В., Клименко О.А. Федеральные округа - особая территориальная форма федерального управления: понятие и содержание // Юридическая наука: история и современность. 2016. № 1. С. 79-85.
11. Демьяненко Ю.А. Роль федеральных округов в системе субъектного состава России: неконституционное // Евразийский юридический журнал. 2012. № 9 (52). С. 152-154.
12. Программа ЛДПР (Спец. выпуск). 2000 г.
13. Усягин А.В. Политическое управление и его территориальные аспекты: российский опыт. Нижний Новгород: Издательство Нижегородского университета, 2005. 260 с.
14. Цыреторов А.И. Федеральные округа в системе территориального управления России // Вестник БГУ. 2012. №2. С.194-196.
15. Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 5-26
16. Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 5-26.
