с 01.09.2016 по настоящее время
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 60 Общественные науки в целом
Статья посвящена анализу правовой природы соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами, административно-территориальными образованиями, а также с государственными органами иностранных государств. Проанализирована международная правоспособность субъектов Российской Федерации, правовое регулирование их участия в трансграничных отношениях с иностранными партнерами, а также требования к соглашениям, заключаемым субъектами Российской Федерации с иностранными партнерами.
соглашения субъектов Российской Федерации, иностранные партнеры, правовая природа, трансграничные отношения
На сегодняшний день проблема правового статуса субъектов федеративных государств, в частности субъектов Российской Федерации, их правоспособности в сфере международных правоотношений является достаточно актуальной. Объясняется это тем, что, во-первых, объективно развивающиеся процессы глобализации, интеграции национальных экономик, формирование межгосударственного единого экономического пространства, расширение культурных связей, позволяют субъектам федерации выстраивать и развивать сотрудничество с иностранными партнерами. Во-вторых, отсутствием системного правового регулирования участия субъектов федерации во внешнеэкономических, культурных и иных отношениях, неопределенностью как в международном, так и в российском праве юридической природы договоров, заключаемых субъектами федерации с административно-территориальными образованиями иностранных государств.
Правовая природа соглашений субъектов Российской Федерации с так называемыми иностранными партнерами, при всей важности вопроса, остается мало изученной на доктринальном уровне. Небольшие исследования данной проблемы в основном проводились в конце 1990-х - начале 2000-х гг., что обусловлено было сменой государственного строя, принятием Конституции Российской Федерации как демократического правового государства устанавливающей в качестве основ федеративного устройства России ее государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что породило необходимость определения объема полномочий субъектов Российской Федерации как самостоятельных участников в отношениях с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств и необходимость решения вопроса о наличии у них международной правоспособности. Правоспособность есть «необходимое условие существования субъекта международного права» [1, с. 83], способность участвовать в международных отношениях. Специфическая политическая ситуация, сложившаяся в России в 1991-1999 гг., вызвала необходимость переосмысления правоспособности субъектов Российской Федерации в международных и внешнеэкономических отношениях. В.И. Савин отмечает, что «...по оценке ряда специалистов, система федеративных отношений в Российской Федерации, правосубъектность и правоспособность субъектов Российской Федерации выходили за рамки «классических» ... была возможность постановки вопроса о возникновении признаков конфедеративных отношений между указанными субъектами» [2, с. 32].
В.А. Уляницкий еще в начале прошлого века писал, что «наряду с единством высшей власти в федеративном правительстве, отдельные союзные государства сохраняют суверенитет в сфере известных неполитических территориальных интересов и потому международная дееспособность их не вполне погашается дееспособностью федерального правительства, и в силу союзного акта им разрешается, например, заключать известные международные обязательства в сфере их неполитических автономных интересах» [3, с. 40]. В результате своих рассуждений указанный автор приходит к выводу о том, что члены федерации являются самостоятельными субъектами международно-правовых отношений и, следовательно, обладают международной правоспособностью. К. Кольяр также подчеркивал, что «хотя составные части федеративного государства не являются государствами в международно-правовом смысле, они могут располагать в международных делах определенной компетенцией, предоставляемой им федеральной конституцией» [4, с. 76].
Однако возникает вопрос, касающийся того, что именно автор понимает под «компетенцией» субъектов федерации в «международных делах»?
Наиболее рациональной и обоснованной представляется позиция В.Л. Толстых, который отмечает, что субъекты федерации являются ее составной частью и не обладают способностью формирования и выражения самостоятельной воли. Профессор акцентирует внимание на том, что «их (субъектов федерации; уточнено нами - Г.С., М.А.) международная деятельность осуществляется с согласия федерального правительства» [5, с. 305], что свидетельствует о невозможности говорить о наличии у субъектов федерации международно-правовой правоспособности. Данный вывод подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, которые, в частности, были выражены в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В мотивировочной части Постановления Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным» [6]. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан» также отмечалось, что суверенитет Российской Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Следовательно, республика не может быть субъектом международного права в качестве суверенного государства и участником соответствующих межгосударственных отношений, не может заключать договоры международно-правового характера [7].
В соответствии с п. «к» и «л» ст. 71 Конституции Российской Федерации [8] в исключительном ведении Российской Федерации находятся: внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, а также внешнеэкономические отношения. При этом в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно п. «о» ст. 72 Конституции Российской Федерации, находится координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Таким образом, Конституция Российской Федерации допускает участие субъектов Российской Федерации в так называемых трансграничных отношениях, то есть в отношениях, которые de jure международными не являются, так как Конституция Российской Федерации не наделяет субъектов международной правоспособностью, однако, de facto они складываются между составными частями нескольких суверенных государств. Данный вывод подтверждается положениями Федерального закона от 04.01.1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) (далее - ФЗ № 4) [9], который заложил основы правового обеспечения международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, равно как и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в этой области [10, с. 138].
В частности, в соответствии с п. 1 ст. 1 ФЗ № 4 предусматривается, что субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с:
- субъектами иностранных федеративных государств;
- административно-территориальными образованиями иностранных государств;
- органами государственной власти иностранных государств (необходимо согласие Правительства Российской Федерации).
Субъекты Российской Федерации имеют право участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.
Важно отметить, что в ФЗ № 4 закрепляется определение понятия «международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации», под которым понимается осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами, перечень которых представлен выше.
В соответствии со ст. 2 ФЗ № 4 в целях реализации права на осуществление трансграничного взаимодействия органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Такое соглашение не должно противоречить Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству, договорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положения соглашения не должны ущемлять законные интересы другого субъекта Российской Федерации. Согласно анализу судебной практики соглашения субъектов Федерации по своей природе не могут входить в правовую систему субъекта и главенствовать над его законами [11], таким образом соглашения не имеют характера правовых актов.
Легальное определение понятия «соглашение об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» в федеральном законодательстве на сегодняшний день отсутствует, однако, данный пробел восполняется в законах субъектов Российской Федерации, которые в целях реализации положений ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и упорядочения деятельности органов исполнительной власти принимают собственные правовые акты. В частности, в Республике Коми Правительством было приняло Постановление от 04.10.2002 года № 161 «О порядке заключения органами исполнительной власти Республики Коми соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей» (в ред. от 29.12.2015) [12].
Согласно данному нормативному правовому акту под соглашением об осуществлении международных и внешнеэкономических связей понимаются - соглашения (договоры, протоколы, меморандумы) об осуществлении связей в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях (которые в соответствии с Определением Конституционного суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О не должны затрагивать полномочия и прерогативы Российской Федерации), заключаемые органами исполнительной власти Республики Коми с органами государственной власти иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств и административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также об участии в деятельности международных организаций в рамках специально созданных для этой цели органов.
Таким образом соглашение, заключенное между субъектом Российской Федерации и иностранными партнерами, может иметь любое название, но данный факт не повлияет на его правовую природу.
Согласно ст. 1 и абз. 1 ст. 61 Конституции Республики Коми, Республика является государством в составе Российской Федерации, а в соответствии с абз. 3 ст. 62 Конституции Республики Коми, данный субъект Российской Федерации провозглашается самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами Российской Федерации (если это не противоречит Конституции Российской Федерации), а также соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с иностранными партнерами.
Однако в силу прямого указания в ст. 7 ФЗ № 4 соглашения Республики Коми и других субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами не являются международными договорами. Аналогичная формулировка содержится и в абз. 2 ч. 1 ст. 3 Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных обществ и властей ETS № 106 (Мадрид, 21.05.1980 г.) [13].
На практике учитывается данная императивная норма, непосредственно касающаяся определения правовой природы соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, но терминологическое многообразие создает неопределенность. Ярким тому подтверждением является п. «а» ст. 2 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 15 января 2000 г. № 4-РЗ «О международных соглашениях и межрегиональных договорах (соглашениях) (выделено нами - Г.С., А.М.) Кабардино-Балкарской Республики» [14], в котором дается определение международного соглашения Кабардино-Балкарской Республики, то есть соглашения, заключенного в качестве его стороны непосредственно Кабардино-Балкарской Республикой либо ее органами государственной власти с иностранными и международными субъектами (партнерами) в соответствии с федеральным законодательством.
Закрепление на международном и национальном уровне положения о том, что соглашения между субъектами и (или) территориальными образованиями нескольких государств, а также между субъектами или административно-территориальными образованиями одного государства с органами государственной власти другого государства или с международными организациями не являются международными договорами можно объяснить, во-первых, специфическим субъектным составом, поскольку участниками соглашений являются субъект федерации и государственный орган иностранного государства, или субъект, или административно-территориальное образование иностранного государства, или орган международной организации, то есть образования, которые не обладают международной правосубъектностью, для них не свойственно наличие суверенитета, так как они являются составными частями различных суверенных государств.
Во-вторых, юридической силой соглашения, которое обязательно только для субъекта Российской Федерации, его заключившего, а не для всей Российской Федерации и при том только с момента государственной регистрации (ст. 5 ФЗ № 4). Федеральные органы исполнительной власти не несут ответственность по соглашениям об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, когда указанные соглашения заключены с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства Российской Федерации либо по конкретному соглашению субъекта Российской Федерации имеются официальные гарантии Правительства Российской Федерации (ст. 8 ФЗ № 4).
Свобода субъектов Российской Федерации в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей достаточно ограничена. Обусловлено это необходимостью, во-первых, обеспечить защиту интересов Российской Федерации, во-вторых, гарантировать единообразие практики заключения соглашений с иностранными партнерами. В этой связи федеральный законодатель предусмотрел перечень требований, которые субъекты Российской Федерации, при желании вступить в переговоры с иностранными партнерами, в дальнейшем в ходе разработки проекта соглашения и при заключении соглашения должны соблюдать.
Согласно ст. 5 ФЗ № 4 соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей заключаются в письменной форме и подлежат государственной регистрации, которая производится в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и является обязательным условием вступления соглашений в силу для субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19.08.2015 г. № 424 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[15] федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по рассмотрению проектов соглашений, а также по информированию органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах рассмотрения проектов соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, является Минэкономразвития России.
В декабре 2016 г. в рамках реализации полномочий Минэкономразвития России в названной сфере заместитель министра утвердил рекомендуемый для работы обзор практики [16], который был разослан всем субъектам Российской Федерации и содержал требования к форме и содержанию соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, также было подготовлено Типовое соглашение, что должно было предупредить возможные ошибки и неточности допускаемые субъектами Российской Федерации.
В акте подчеркивалось, что вне зависимости от того заключается горизонтальное соглашение или вертикальное, оно должно отвечать определенным правилам:
- Наименование проекта соглашения должно отражать объект (предмет) соглашения и включать в себя все сферы взаимодействия сторон, предусмотренные проектом соглашения.
- В названии проекта соглашения указываются его стороны: название органа государственной власти субъекта Российской Федерации - в соответствии с уставными документами, после чего должно следовать словосочетание «Российская Федерация»; при указании иностранной стороны - официальное название государства.
- Преамбула должна быть краткой, в ней должны быть изложены мотивы и цели.
- Положения соглашения должны формулироваться как обязательства, а не пожелания или намерения.
- В тексте должны использоваться термины, употребляющиеся в законодательстве Российской Федерации.
- Текст соглашения разбивается на статьи, которые должны содержать законченное правовое положение.
- При оформлении проектов соглашений следует руководствоваться принципом альтерната (в экземпляре проекта соглашения, который передается в Минэкономразвития России и остающийся у российской стороны на первом месте по тексту указывается российская сторона, а затем иностранный партнер).
- Соглашение с органом государственной власти иностранного государства (вертикальное соглашение) от имени субъекта Российской Федерации подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, если соглашение горизонтальное, то оно может быть подписано уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
- Внесение изменений и дополнений оформляется дополнительными протоколами к соглашению.
- Обязательной внутренней процедурой вступления соглашения в силу является государственная регистрация в Министерстве юстиции России, поэтому данный факт должен быть отражен в соглашении. (Ярким примером несоблюдения данного требования, вытекающего из положений ФЗ № 4 является ст. 7 Соглашения от 4 августа 2004 года № Б/Н между Правительством Рес публики Коми Российской Федерации и Правительством Штата Западная Вирджиния Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве, в которой зафиксировано, что «Соглашение вступает в силу с даты подписания» [17].
- Заключение соглашения должно содержать: указание места, дату, количество подлинных экземпляров и языков, на которых составлены тексты.
Таким образом, к соглашениям субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами об осуществлении международных и внешнеэкономических связей предъявляются требования очень схожие с теми, которые свойственны для международных договоров. Представляется, что обусловлено это необходимостью обеспечения единообразной правоприменительной практики, закрепления единых стандартов для всех субъектов Российской Федерации.
Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать, что в международно-правовой доктрине на сегодняшний день встречаются нередко диаметрально противоположные позиции по вопросу правоспособности субъектов федерации. Данный факт, в свою очередь, влияет на сложность определения правовой природы соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, которая ни в международных актах, ни в законодательстве Российской Федерации не нашла закрепления и даже положения Конституция Российской Федерации не дают ответа на данный вопрос ввиду абстрактности формулировок. Нормативные правовые акты содержат только указания на то, что подобные соглашения не являются международными договорами, при этом в России к ним предъявляются требования аналогичные тем, которыми руководствуются специально уполномоченные органы и лица при подготовке международных договоров.
Поскольку соглашения субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами не являются в силу прямого указания в законе международными договорами и не соответствуют их сущности, но юрисдикционно распространяются на несколько территориальных образований, принадлежащих разным суверенным государствам, то их можно считать трансграничными соглашениями, которые являются самостоятельным видом договоров, характер которых зависит от сущности самих отношений, регулируемых соглашением.
1. Международное право: Учебник / Г.С. Стародубцев и др.; Отв. ред. Г.С. Стародубцев. М., ИЦ РИОР: НИЦ ИНФРА-М, 2015.
2. Савин В.И. Актуальные вопросы международной правоспособности субъектов федерации // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2007.
3. Уляницкий В.А. Краткий курс международного права. Томск, 1904.
4. Кольяр К. Международные организации и учреждения. М., 1972.
5. Курс международного права: учебник / В.Л. Толстых. М., Волтерс Клувер, 2009.
6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
7. Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 31. ст. 4398.
9. Федеральный закон от 04.01.1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 2. ст. 231.
10. Губейдуллин Р.Х. Зарубежные соглашения субъектов Российской Федерации // Вестник экономики, права и социологии. 2013. N 2.
11. Решение Приморского краевого суда от 09.11.2001 г. [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
12. Постановление Правительства Республики Коми от 04.10.2002 года N 161 "О порядке заключения органами исполнительной власти Республики Коми соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей" (в ред. от 29.12.2015) // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2003. N 4. ст. 2497.
13. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных обществ и властей ETS N 106 (Мадрид, 21.05.1980 г.) (ратифицирована Федеральным законом от 22.06.2002 г. N 91-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2003. N 31. ст. 3103.
14. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 15.01.2000 N 4-РЗ "О международных соглашениях и межрегиональных договорах (соглашениях) Кабардино-Балкарской Республики" (принят Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики 06.12.1999) // Кабардино-Балкарская правда. N 16. 2000.
15. Указ Президента Российской Федерации от 19.08.2015 г. N 424 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" // URL: www.kremlin.ru/acts/bank/40006.
16. Рекомендуемый для использования в работе обзор практики // URL:www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/mps/agreements.
17. Соглашение между Правительством Республики Коми Российской Федерации и Правительством Штата Западная Вирджиния Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве от 04.08.2004 г. N Б/Н // URL: www. mid.ru.
