Аннотация и ключевые слова
Аннотация (русский):
Предметом исследования в данной статье является местное самоуправление Украины в его исторических формах. Местное самоуправление играет огромную роль в современной Украине в формировании гражданского общества и построении демократизма. Автор проводит анализ формирования и развития местного самоуправления Украины. В данной статье рассматриваются основные нормативные правовые акты, в которых содержатся определения, имеющие отношение к понятию местного самоуправления. Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания. В процессе исследования использовались такие методы и подходы как социокультурный подход, позволивший рассмотреть местное самоуправление сквозь призму культуры, а также анализ и диахронный сравнительно-правовой метод. В процессе рассмотрения было раскрыто понятие «местное самоуправление» с правовой позиции Совета Европы и законодательства Украины. Проведенный анализ нормативных правовых актов, а также их практического применения в регионах Украины, позволил рассмотреть местное самоуправление Украины динамике его развития.

Ключевые слова:
история государства и права, местное самоуправление, законодательство Украины, местный референдум, местная инициатива, муниципальное право зарубежных стран, самоуправы, советы
Текст

      Проблема развития и становления современных институтов государственной власти на территории бывшего Советского Союза представляет огромный интерес, поскольку каждое государство после распада Советского Союза пошло по своему уникальному пути развития, сочетая в себе различные политико-правовые культуры.

      Местное самоуправление Украины играет важное значение в формировании гражданского общества данного государства, являясь одним из институтов демократии.

     Становление местного самоуправления Украины связано с «плавным» переходом Украины от социалистического общенародного государства к суверенному, независимому, демократическому, социальному и правовому государству.

       В то же время законодательство Советского периода оказало огромное влияние на формирование и развитие институтов публичной власти Украины, ярким примером является то, что вплоть до 1996 г., а именно, до дня принятия новой Конституции – 28 июня 1996 г., действовала Конституция 1978 г., с изменениями, касающимися только учреждения института Президента Украины.

        При этом необходимо отметить, что с 1991 года начался длительный процесс самоидентификации государств, входивших в Советский Союз. Как отмечает С. Берч  «десятилетний переход сыграл решающее значение для определения параметров Украинского государства, определения Украинской национальной самобытности и построения демократических институтов»[5, с. 14]. Все это повлияло на специфику формирования и создания органов местного самоуправления Украины.

       Кроме того, В. Пархоменко отмечает, что «перестройка организации местного самоуправления, которая началась одновременно с провозглашением независимости Украинской государственности новой эпохи, вызвала интерес к роли этого института  в разные периоды истории Украины»[7, с. 8].

         Тем не менее, до 1996 г. деления власти на государственную и местную в законодательстве Украины не существовало, и по своей сути Украина являлась централизованным государством.

        Таким образом, чтобы понять, что собой представляют современные органы местного самоуправления Украины, необходимо обратиться, в том числе, к историческим формам органов государственной власти на местах.

        Возникает вопрос о необходимости изучения органов государственной власти на местах в Советский период. В то же время в современной Украине можно наблюдать два противоположных субъекта публичной власти Украины – это местные государственные администрации Украины и органы местного самоуправления. При этом местные государственные администрации входят в систему органов исполнительной власти, однако, в соответствии с Законом Украины от 9 апреля 1999 г. «О местных государственных администрациях» местные государственные администрации могут осуществлять полномочия местного самоуправления, при их делегации соответствующими советами.

       Итак, первое упоминание о местном самоуправлении в истории государства и права Украины было в 1918 г. в связи с созданием Украинской Народной Республики после Октябрьской революции. В Конституции указанного государства провозглашалось, что местные дела возлагаются на выборные Рады и Управы общин, волостей и земель[3, ст. 26]. Кроме того, указанным выборным Радам и Управам принадлежала «единственная непосредственная местная власть»[3, ст. 26]. При этом министры УНР исключительно контролировали и координировали их деятельность, а в статье 50 указанной Конституции декларировалось, что такие рады являются учреждениями местной самоуправы.

      После установления Советской власти на территории Украины были созданы Советы Рабочих, Крестьянских и красноармейских депутатов (городские и сельские), а также избранные ими исполнительные комитеты (исполкомы), а также Съезды Советов (губернские, уездные и волостные), а также избранные ими исполнительные комитеты (исполкомы), входившие в систему государственных органов Украинской Социалистической Советской Республики в соответствии с Конституцией Украинской ССР 1919 г.

        Дальнейшее свое развитие данный институт государственной власти получил в подразделе «органы местной власти» раздела II Конституции Украинской ССР 1929 г.

       В этот период к органам местной власти на местах относились советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, а также районные съезды советов и избранные ими исполнительные комитеты (исполкомы).

       Впервые в Конституции Украинской ССР 1929 г. была указана компетенция местных органов власти. Так, перед ними ставились такие задачи как принятие мер к культурному и хозяйственному подъему территории, составление и утверждение местных бюджетов, решение дел, имеющих местное значение для данной территории и другие функции.

       С принятием 30 января 1937 г. Конституции (Основного Закона) Украинской Советской Социалистической Республики свое дальнейшее развитие получают и органы местной власти.

       В соответствии со статьей 54 указанной Конституции 1937 г. органами государственной власти в областях, районах, городах, поселках и селах Украинской ССР начали считаться Советы депутатов трудящихся. На Советы депутатов трудящихся (области, района, города, поселка, села) были возложены такие обязанности как руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, установление местного бюджета, руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, способствование укреплению обороноспособности страны, обеспечение соблюдения законов и охраны прав граждан.

      В соответствии со статьей 124 Конституции (Основного Закона) Украинской Советской Социалистической Республики 1978 г., органами государственной власти в областях, районах, городах, районах в городах, поселках и селах Украинской ССР были определены местные Советы народных депутатов (областные, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов соответственно).

       После подписания Беловежского соглашения 8 декабря 1991 г. и создания Содружества Независимых Государств, начался этап развития демократических институтов Украины. При этом вплоть до 1996 г. действовали положения Конституции 1978 г.

На первоначальном этапе развития современное местное самоуправление органически вписывалось в систему государственных органов Украины.

       В тоже время И. Литвиненко отмечает, что «фактическое возрождение местного самоуправления Украины началось в 1990 г. с принятием в декабре Закона Украины «Про местные Советы народных депутатов УССР и местное самоуправление»[6, с. 47]. При этом необходимо отметить, что в соответствии с этим законом органы местного самоуправления входили в систему государственных органов.

       Немаловажным фактором в развитии и становлении местного самоуправления Украины стало подписание 6 ноября 1996 г. Европейской хартии местного самоуправления (1985 г.), которая была ратифицирована Украиной 11 сентября 1997 г. И вступила в силу 1 января 1998 г. Указанная хартия предписывает государствам закрепить в своем внутреннем законодательстве основные принципы функционирования местного самоуправления. Однако Европейская хартия местного самоуправления была подписана и ратифицирована Украиной уже после принятия новой Конституции и Закона Украины от 21 мая 1997 г. «О местном самоуправлении на Украине».

     Согласно Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [1, ч. 1 ст. 3].

      В то же время в соответствии с Законом Украины от 21 мая 1997 г. «О местном самоуправлении на Украине» «местное самоуправление на Украине – это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины – жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка, города – самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины»[2, ч. 1 ст. 2].

     Таким образом, даже анализ нормы-определения Закона Украины от 21 мая 1997 г. «О местном самоуправлении в Украине» показывает, что законодательство Украины полностью соответствует Европейским стандартам.

      Итак, Конституцией Украины от 28 июня 1996 г. гарантируется местное самоуправление. Раздел XI указанной Конституции посвящен местному самоуправлению на Украине.

       Исходя из положений указанного раздела, местное самоуправление – это право территориальной общины – жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения.

       Органы местного самоуправления, представляющие общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов – это районные и областные советы. Сельские, поселковые, городские советы могут создавать домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения (по инициативе жителей), наделяя их частью собственной компетенции, финансов и имущества.

       Граждане Украины реализуют свое право на участие в местном самоуправлении по принадлежности к соответствующей территории посредством различных форм.

       Одной из форм решения вопросов местного значения является местный референдум, при этом предметом местного референдума может быть любой вопрос, отнесенный нормативными правовыми актами Украины к ведению органов местного самоуправления.

      Следующая форма – это местные выборы, под которыми понимаются «выборы  депутатов соответствующего местного совета и сельских, поселковых, городских голов»[8, ч. 1 ст. 2].  Так, например, интересная статистика выборов депутатов в Львовский областной совет в 2006 и 2010 гг., с избранием на должность Президента В.Ф. Януковича во Львове впервые получили места в совете представители Партии регионов, чего ранее не случалось.

       Еще одной формой являются местные инициативы, под которыми в соответствии с законодательством Украины понимаются предложения членов общины, содержащие вопросы обязательного рассмотрения на открытом заседании совета любого вопроса, отнесенного к ведению местного самоуправления. Внесенная местная инициатива подлежит обязательному рассмотрению на открытом заседании совета при участии членов инициативной группы.

       При этом необходимо отметить, что процедура внесения местных инициатив регулируется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, так, например, в Мариуполе 24 мая 2017 г. решением Мариупольской городской Радой утверждено Положение о местных инициативах в городе Мариуполь.

      Формой непосредственного участия граждан Украины в решении вопросов местного значения являются общие собрания граждан по месту жительства. Однако принятые решения на таком собрании только учитываются органами местного самоуправления в их деятельности.

       Территориальные общины имеют проводить общественные слушания, под которыми понимаются встречи с депутатами соответствующего совета и должностными лицами местного самоуправления, во время которых члены территориальной общины могут заслушивать их, вносить предложения по вопросам местного значения, имеющие отношение к ведению органов местного самоуправления.

        Важно отметить, что государственный контроль не должен приводить к вмешательству органов государственной власти или их должностных лиц в осуществление органами местного самоуправления предоставленных им полномочий[2, ст. 20]. Данное положение подчеркивает независимость органов местного самоуправления на Украине от органов государственной власти и их отдельное положение.

        Полномочия местного самоуправления обычно реализуются непосредственно населением территориальной общины, так как оно и есть первичный субъект местного самоуправления, основной носителем его функций и полномочий и может самостоятельно решать любой вопрос местного значения, отнесенный законодательством к ведению местного самоуправления.

         Некоторые вопросы могут решаться только непосредственно населением соответствующей территориальной общины, которым принадлежит право избирать представительные органы местного самоуправления и сельского, поселкового, городского голову, выражать свою волю на местном референдуме, общем собрании граждан, реализовать право на местные инициативы, общественные слушания, осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Более того, для того, чтобы понять современное состояние и роли органов местного самоуправления помимо анализа законодательства, необходим анализ уставов политических партий, ввиду того, что в сравнительно-правовом исследовании важен не только анализ законодательных норм, источником которых является государство (в легистском правопонимании), но и другие нормы права [4, С. 180].

       Так в уставах партий прописано, что партии выдвигают кандидатов для участия в выборах в органы местного самоуправления для представления интересов граждан[8]. Такие положения, в частности, указывают на задействованность органов местного самоуправления в системе публичных органов.

     Таким образом, особенностью органов местного самоуправления на Украине является то, что власть на Украине вплоть до 1996 года была централизована. В то же время можно наблюдать и возможность в настоящее время делегирования полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти на местах. Тем не менее, процесс развития и становления органов местного самоуправления прошел «тернистый путь», связанный с влиянием на современную правовую традицию Украины законодательств советского периода и  западных государств, что в свою очередь отразилось на уникальности местного самоуправления Украины.

Список литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.

2. Закон Украины от 21 мая 1997 г. № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине»//Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР), 1997, № 24, ст. 170.

3. Конституция Украинской Народной Республики от 29 апреля 1918 г.

4. Методология сравнительно-правовых исследований. Жидковские чтения [Текст]: материалы Всероссийской научной конференции. Москва, 30 марта 2012 г./под ред. Г.И. Муромцева, М.В. Немытиной. М.: РУДН, 2013. 444 с.

5. Birch, Sarah. Elections and Democratization in Ukraine. Basingstoke (Hants.): Macmillan press; London: St. Martin press, 2000. XII. 212 p.

6. Литвиненко I.Л. Iсторичнi традицii становлення i розвитку мiсцевого самоврядування в Украiнi // Вiсник Хмельницького iнституту регiонального управлiння та права. 2002. № 1. С. 43-49.

7. Пархоменко В. Iсторичнi коренi мiсцевого самоврядування в Украiнi // Аспекти самоврядування. 1998. № 1. С. 7-9.

8. Статут Полiтичноi партii «Iнтернет партiя Украiни», затверджено І зiздом Iнтернет партii Украiни Протокол №1 вiд 27 вересня 2007 р.

9. Ярмиш О.Н., Серьогiн В.О. Державне будiвництво та мiсцеве самоврядування в Украiнi: Підручник. Харкiв: Вид-во Нацiонального ун-ту внутр. справ, 2002. 656 с.