сотрудник с 01.01.2017 по настоящее время
Российский государственный университет нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина (Кафедра административного и энергетического права, доцент)
сотрудник с 11.05.2012 по настоящее время
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
сотрудник
Информационно-аналитический центр Федерального дорожного агентства (Заместитель директора)
г. Москва и Московская область, Россия
УДК 35 Государственное административное управление. Военное дело
ГРНТИ 10.17 Административное право
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 67 Право. Юридические науки
ББК 60 Общественные науки в целом
ТБК 753 Конституционное и административное право
В статье рассматривается методологический подход к анализу административного права как системы. Основу данного подхода составляет различная содержательная характеристика категории «функция» в теории административного права. Дан краткий обзор правовых моделей, построен-ных на основе регулятивной и охранительной функций административного права, функций государственного управления, функций федеральных органов исполнительной власти.
модель административного права, система административного права, функции государственного управления, функции административного права, функции федеральных органов исполнительной власти, административно-правовая регламентация
В последние годы дискуссия по вопросу о необходимости реформирования административно-правовой отрасли российского права породила массу научных публикаций, в которых ученые-административисты по-разному подходят к данной проблеме, предлагают различные, иногда кардинально противоположные модели (см., например, [16, 20]). В предлагаемой статье авторы не ставили своей целью внесение конкретных предложений в рамках выше обозначенной дискуссии, нами приводится один из возможных методологических подходов к анализу административного права как системы, базирующийся на категории «функция».
В общенаучном понимании функция рассматривается в различных аспектах: зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления; обязанность, круг деятельности [17]. Выбирая категорию «функция» для построения моделей административного права, авторы исходили из следующих соображений:
- административное право, как и право вообще, функционально по своей природе;
- основу предметной области административного права составляют общественные отношения в сфере государственного управления, которое как вид государственной деятельности и управления имеет свои функции;
- система и структура органов исполнительной власти выстроена по функциональному критерию;
- в основу построения системы российского законодательства также положен функциональный признак.
Использование моделирования как способа познания правовых явлений предполагает, в том числе, и сравнение результатов, полученных с использованием различных моделей. На основе каждой обозначенной характеристики можно построить отдельную модель, которая послужит базой для различных теоретических и прикладных направлений исследования и преподавания административного права.
Праву как социальному регулятору имманентны общесоциальные функции, назовем их предметными: экономическая, политическая, социально-культурная, - и специальные юридические функции, назовем их инструментальными: регулятивная и охранительная.
Регулятивная функция административного права проявляется в регулировании общественных отношений предметной области путем установления правового статуса их участников. Посредством административно-правовых норм осуществляется и реализация положений других отраслей права: конституционного права, гражданского права, земельного права и т.д.
Охранительная функция административного права направлена на защиту и охрану социально значимых отношений, в том числе установлением административной ответственности за правонарушения. По сути, охранительная функция является вторичной по отношению к регулятивной, обеспечивая защиту и охрану урегулированных отношений.
В рассматриваемом аспекте модель административного права представляется в виде двух взаимосвязанных элементов: регулятивного административного права и охранительного административного права.
Аналогичной авторской позиции придерживается, например, А.И. Стахов, рассматривая в рамках инструментального подхода административное право как юридическое средство, также выделяет две сферы административного права, называя их функциональными: сферу административно-распорядительной деятельности Российского государства; сферу административно-охранительной деятельности Российского государства [19].
И здесь следует сказать об определенной условности разделения функций административного права на регулятивную и охранительную. Раскрывая содержательную сторону сферы административно-охранительной деятельность, А.И. Стахов выделяет функциональную сферу административных правоотношений – административное санкционирование как «официальное разрешение, одобрение, признание правильными отдельных правомерных видов деятельности (действий) физических лиц и организаций, несущих публично значимую угрозу, т.е. создающих опасность (вероятную возможность) причинения вреда как частным, так и публичным правам, законным интересам» [19]. Дело в том, что данную сферу можно отнести и к сфере административно-правового регулирования, акцентируя внимание на выборе способа правого регулирования. В качестве примера приведем положения статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», определяющее, что к «лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба… правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием» [6]. Существует и иной, более «мягкий» подход к регулированию осуществления тех или иных видов деятельность, речь идет, например, о саморегулировании [4]. При таком подходе «правила» поведения участников правоотношений устанавливаются саморегулируемой организацией, а уполномоченные государственные органы осуществляют контроль деятельности саморегулируемой организации.
Если рассматривать регулятивную составляющую административного права в динамике, то можно выделить составляющие регламентации и реализации. Действительно, регламентация предполагает нормирование, установление определенных правил (и не только юридических, например [14]), которые должны быть реализованы в конкретных административно-правовых отношениях.
Проводя краткий анализ модели, сформированной на основе функций государственного управления, обратимся к положениям общей теории административного права, в которой государственное управление определяется как один из видов государственной деятельности, а под функциями государственного управления понимаются основные направления такой деятельности (см., например, [18]). Не вдаваясь в подробную классификацию функций государственного управления, выделим две группы таких функций. Первая группа формируется по предметному критерию: экономическая, социально-культурная, административно-политическая, – предметная группа функций.
Вторая группа функций государственного управления образуется при рассмотрении государственного управления как процесса: планирование, прогнозирование, организация, регулирование, контроль, учет и др., - инструментальная группа функций.
Как пример такого подхода приведем выделение в отдельных учебных курсах дисциплины «Административное право» Общей и Особенной частей. На наш взгляд, именно функциональный, а не институциональный, как в Общей части, подход положен в основу формирования Особенной части учебной дисциплины административного права. По сути, речь идет о применении функции инструментальной группы для реализации функций предметной группы.
Функции государственного управления реализуются не только органами исполнительной власти. Так, контрольная функция реализуется законодательной властью в рамках парламентского контроля [8]; судебной властью, например, в форме административной юстиции [2]. Функциями государственного управления могут быть наделены и иные государственные органы, не входящие в систему органов власти (счетная палата как орган внешнего государственного аудита (контроля) [7]), органы местного самоуправления (см., например, [15]).
Следующая модель, подлежащая нашему краткому анализу, – это модель, построенная на основе выделения в качестве критерия функций органов исполнительной власти.
Существующая в настоящее время система федеральных органов исполнительной власти [9] базируется на идее выделения видов органов исполнительной власти, реализующих определенный объем функций (в используемой авторами терминологии – инструментальных функций). В [9] сформулированы следующие функции федеральных органов исполнительной власти (приводятся без раскрытия их содержания): функции по принятию нормативных правовых актов; функции по контролю и надзору (помимо контрольно-надзорных действий функции предусматривают лицензионно-разрешительные и регистрационные действия); правоприменительные функции; функции по оказанию государственных услуг; функции по управлению государственным имуществом.
В соответствии с функциональным критерием образована трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Ключевым моментом в таком разделении является сопоставление функции (набору функций) соответствующего вида федерального органа исполнительной власти. Федеральному министерству соответствуют функции «по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной… сфере деятельности»; федеральной службе – «функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности»; федеральному агентству – «функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору» [9].
И здесь следует обратить внимание на функции, содержание которых явно не раскрыто в тексте рассматриваемого указа, но используемые при определении вида федерального органа исполнительной власти. Речь идет о функциях по выработке государственной политики, специальных функциях в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
В рассматриваемой нами системе, построенной по функциональному критерию, наличествуют и исключения. Дело в том, что принцип построения «один вид федерального органа исполнительной власти – один набор функций» строго не соблюдается. «Федеральное министерство… в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации» [9]. Пример – МВД России, осуществляющее «федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения в Российской Федерации, а также специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения [10]. «Федеральная служба… не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг» [9]. Пример – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), осуществляющая функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности» [12].
Нам думается, что наличие исключений при формировании такой системы связано, главным образом, с объективными критериями «эффективность» и «целесообразность», как определяющими в системе государственного управления, хотя субъективные критерии «традиционность», «сложившаяся практика» исключать не следует, любая социальная система не совершенна и несет в себе субъективную составляющую.
Структура системы федеральных органов исполнительной власти [11] образована по другому критерию – предметному, и здесь уместно обозначить два аспекта. Первый связан с конституционными полномочиями (функциями) Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и характеризуется выделением в системе подсистемы федеральных органов исполнительной власти органов, руководство деятельность которых осуществляет Президент Российской Федерации и подсистемы органов (включает две составляющие), руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. Второй аспект затрагивает саму структуру, которая построена непосредственно по предметному (отраслевому) признаку: экономика, промышленность, образование, здравоохранение, оборона, безопасность и т.д.
Анализируя функциональную направленность деятельности органов исполнительной власти (и вообще публичной администрации) нельзя оставить без внимания и дискуссионные вопросы разграничения государственных функций и государственных услуг. Поскольку данная проблема не является определяющей для предметной области наших исследований, ограничимся рядом замечаний, имеющим непосредственное отношение к теме.
Замечание первое. Одной из сторон проблемы разграничения государственных функций и государственных услуг является определение государственной услуги (приведем его в сокращении, акцентируя внимание на интересующих нас положениях). «Государственная услуга… – деятельность по реализации функций… органа исполнительной власти,… которая осуществляется по запросам заявителей…» [5], т.е. формальным признаком государственной услуги является исполнение государственной функции на заявительной основе.
В уже рассматриваемом нами указе Президента Российской Федерации [9] используется другое понятие – «функции по оказанию государственных услуг», под которыми понимается «предоставление федеральными органами исполнительной власти… услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами». Данное определение отнесено не к услуге, а к функции по ее предоставлению и понятие «услуга» не раскрывает.
На заявительной основе гражданам и организациям выдаются различные документы, в том числе правоустанавливающие и правонаделяющие; осуществляются регистрационные и лицензионно-разрешительные действия – перечень достаточно обширен, но при этом содержательная сущность этих действий остается функциональной. Как вывод – разделение государственных функций и государственных услуг представляется нам достаточно условным.
Второе замечание связано с изменением наименования Постановления Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. от 13.06.2018) [13] (в новой редакции слова «исполнение государственных функций» заменены на «осуществления государственного контроля (надзора)»). Думается, что новое наименование более точно отражает содержательную сторону регулируемой предметной области, поскольку, во-первых, разграничения между государственными функциями и услугами как уже было отмечено, достаточно условны; во-вторых, функции по исполнению государственных услуг в действующих административных регламентах фактически представлены одной – осуществление государственного контроля (надзора).
В заключение анализа данной модели в качестве примера, иллюстрирующего взаимосвязь предметных и инструментальных функций административного права, рассмотрим категории «полномочия» и «компетенция». В самом общем виде полномочия представим как совокупность прав и обязанностей субъекта, а компетенцию как его полномочия в установленной сфере деятельности. В результате такого подхода категория «полномочия» представляет собой инструментальную область функций, а категория «компетенция» – проекцию инструментальной области на предметную, при этом если функция – категория достаточно общая, то полномочия и компетенция – категории конкретные, в смысле принадлежности конкретному субъекту. Безусловно, данный пример весьма схематичен, но в рамках предварительного, абрисного моделирования, по нашему мнению, вполне допустим.
В рамках модели, построенной на основе выделения органов функций исполнительной власти авторы ограничились рассмотрением только системы федеральных органов исполнительной власти. Данное допущение было принято исходя из того, что, во-первых, система органов государственной власти устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти [1, 3]. Во-вторых, функциональный принцип формирования системы исполнительных органов субъектов Российской Федерации сохраняется с учетом разграничения предметов ведения, установленных Конституцией Российской Федерации [1].
В заключении приведем еще один пример, иллюстрирующий различия в функциональных моделях федеральных и региональных органов исполнительной власти. Указанное нами выше постановление Правительства Российской Федерации [13] носит рекомендательный характер для исполнительных органов субъектов Российской Федерации в части «порядка разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора), разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы проектов административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг», т.е. в процедурном отношении порядок осуществления государственного контроля (надзора) и предоставления государственных услуг на уровне субъектов Российской Федерации может быть иным.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосова-нием 12.12.1993) // http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // http://www.pravo.gov.ru, 09.03.2015.
3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах ор-ганизации законодательных (представительных) и исполнительных ор-ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. № 206. 19.10.1999.
4. Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых ор-ганизациях» // Российская газета. № 273. 06.12.2007.
5. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предо-ставления государственных и муниципальных услуг» // Российская га-зета. № 168. 30.07.2010.
6. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдель-ных видов деятельности» // Российская газета. № 97. 06.05.2011.
7. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Россий-ской Федерации» // http://www.pravo.gov.ru, 08.04.2013.
8. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контро-ле» // http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2013.
9. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре фе-деральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 50. 12.03.2004.
10. Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // http://www.pravo.gov.ru, 22.12.2016.
11. Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // http://www.pravo.gov.ru, 15.05.2018.
12. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Российская газета. № 170. 11.08.2004.
13. Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государ-ственного контроля (надзора) и административных регламентов предо-ставления государственных услуг» // СЗ РФ. 30.05.2011. № 22. ст. 3169.
14. Приказ Ростехнадзора от 29.03.2016 № 125 «Об утверждении феде-ральных норм и правил в области промышленной безопасности «Пра-вила безопасности нефтегазоперерабатывающих производств» // http://www.pravo.gov.ru, 27.05.2016.
15. Закон г. Москвы от 14.07.2004 № 50 «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образова-ний в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (госу-дарственными полномочиями)» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 45, 04.08.2004.
16. Кононов П.И. Современное административное право России: опыт си-стемно-правовой характеристики // Российский юридический журнал. 2018. № 1. С. 122-136.
17. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений/ Российская академия наук. Ин-ститут русского языка им. В.В. Виноградова. - 4-е изд., дополненное. - М.: Азбуковник, 1999. - 944 с.
18. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управле-ние и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с. // СПС КонсультантПлюс.
19. Стахов А.И. Функциональные сферы административных правоотноше-ний в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2018. № 2. С. 110-115.
20. Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административ-ного права // Административное право и процесс. 2012. № 11. С. 3 5.
