Москва, Россия
Обсуждаются предшествующие принятию «закона о реновации» поправки в Градостроительный кодекс Москвы. Изменения направлены на исключение озелененных территорий общего пользования из числа объектов градостроительного нормирования регионального значения; экологический аспект Генплана Москвы полностью элиминируется. В профильные федеральные законы вводится новое понятие «условия стесненной городской застройки». В подобных условиях разрешается отступление от обязательных норм санитарной и пожарной безопасности на всей территории страны. Рассматриваются последствия принятия новых законодательных инициатив для зеленых насаждений и природного комплекса Москвы.
зеленые насаждения, природный комплекс, градостроительное нормирование, правовое регулирование, реновация, застройка, окружающая среда, экологические последствия.
За несколько последних десятилетий в России, как и во всем мире, произошло резкое увеличение количества городов и их размеров со значительным расширением окраин, увеличением плотности и численности населения. В результате подобных процессов естественные ландшафты фрагментированы, экологические функции существующих зеленых насаждений нарушены. Все это негативно сказывается на состоянии окружающей среды. Известно, что озелененные территории естественной природы и созданные искусственно, составляют природный комплекс (ПК), предназначенный для оздоровления среды городов и нивелирования негативных антропогенных и природных воздействий на здоровье горожан. Территории ПК являются землями общего пользования, а также нормируемыми объектами, т.е. предназначаются для неограниченного круга лиц.
В настоящее время ПК крупных российских городов, особенно Москвы, подвергается масштабному уничтожению в результате тотальной застройки территорий, занятых зелеными насаждениями. Несмотря на огромный массив федерального и московского законодательства, декларирующего заботу о здоровье граждан, большинство норм не выполняется или выполняется формально. Памятники архитектуры под загадочным термином «развитие города» плотно обстраиваются новыми зданиями; под предлогом «ветхости строений» сносятся целые исторические кварталы. Объекты культурного наследия, включая исторические парки и лесопарки, якобы с целью «приспособления к современному использованию», уничтожаются прокладкой коммуникаций, укладкой плитки и асфальта, заполняются коммерческими постройками. Строительство в охранных зонах сопровождается разработкой раздела проектной документации, содержащей «мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия», но они содержат информацию, вовсе не соответствующую названию раздела. При этом постоянно принимаются изменения в законодательство, открывающие возможности использовать территории ПК и исторической застройки не по назначению.
В 2014 г. Мосгордумой был внесен проект поправок в Градостроительный кодекс Москвы, которые позволяли рассматривать город как большую строительную площадку без парков, скверов и других территорий общего пользования. В связи с общественными протестами эти поправки приняты не были. Однако 25 ноября 2015 г. уже без широкого оповещения общественности в первом чтении депутаты приняли не только первый комплект поправок, но и ряд других, еще более опасных, под лукавым наименованием «редакторская правка».
В чем же суть этих поправок?
1. Часть 3 первого абзаца статьи 13 отменена, в связи с чем объекты озеленения общего пользования могут не включаться в состав материалов Генерального плана города Москвы.
Норма зеленых насаждений, рекомендуемая ВОЗ, составляет 50 кв. м на жителя. Согласно действующим «Правилам планировки и застройки города Москвы» (Московские Городские Строительные Нормы), озелененные территории общего пользования, являясь элементом градостроительного нормирования, предназначены для повседневного отдыха, прогулок и оздоровления жителей и должны находиться в пешеходной доступности не более 400 метров. Обеспеченность москвичей площадями ПК, гарантирующими благоприятное состояние окружающей среды, действующим Генеральным планом Москвы оптимистично планировалась на 2015 г. 29,8 кв.м/чел., на расчётный 2025 г. – 27,8-29,8 кв.м/чел. Учитывая, что МГСН утверждены Постановлением правительства Москвы, есть основания полагать, что они будут отменены в связи с внесенными изменениями в действующее законодательство – в частности, в Градостроительный кодекс Города Москвы, и в Генеральном плане нормироваться по сегодняшним требованиям не будут.
Норма озелененных территорий общего пользования для крупнейших, крупных и больших городов Российской Федерации согласно СНиП «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», входящих в перечень национальных стандартов и сводов правил (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. № 1521) составляет 16 кв. м на человека. Они складываются из 10 кв. м общегородских озелененных территорий общего пользования и 6 кв. м – озелененных территорий общего пользования жилых районов. Учитывая, что требования этих СНиП направлены на «обеспечение градостроительными средствами безопасности и устойчивости развития поселений, охрану здоровья населения, рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды, сохранение памятников истории и культуры, защиту территорий поселений от неблагоприятных воздействий природного и техногенного характера и т.д..», озелененные территории общего пользования в обязательном порядке должны быть учтены и нормируемы при осуществлении градостроительной деятельности.
Градостроительный Кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» содержат нормы, запрещающие приватизацию объектов из земель общего пользования – в частности, парков и скверов и соответственно их частей.
2. Путем полной замены текста и терминов статьи 19 поправки упраздняют такое понятие, как «комфортная городская среда».
3. Из ст. 24 (ч.3) Генплана развития Москвы исключаются задачи по обеспечению:
– безопасности населения и территории города Москвы, экологической безопасности, охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия;
– сохранению, рациональному использованию и развитию особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий;
– охраны объектов культурного наследия и сохранению исторического облика города Москвы.
4. Исключаются важнейшие положения ст. 25 «Состав и содержание материалов по обоснованию проекта Генерального плана города Москвы»: обоснование мероприятий по территориальному планированию и основных показателей Генерального плана города Москвы с позиций их экономической, социальной, экологической и градостроительной обоснованности и учета факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, прогнозируемые вследствие осуществления мероприятий территориального планирования города Москвы изменения условий жизнедеятельности человека и состояния окружающей среды. Оставлен только «перечень и характеристика основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Другими словами, признается, что Генеральный план не требуется обосновывать экономически, социально и экологически.
5. Поправкой, внесенной в ст. 26 опущено очень важное требование, касающееся сроков и оснований актуализации Генплана. Теперь «основанием для разработки проекта актуализированного Генерального плана города Москвы является решение Правительства Москвы». Это означает, что резолюция об актуализации генплана может приниматься Правительством Москвы хоть каждый месяц без каких-либо обоснований, в том числе, без отчета о выполнении ранее запланированных работ и без учета результатов публичных слушаний по проекту.
6. Ст. 27, предусматривавшая государственную экспертизу генерального плана, удаляется полностью.
7. Ст.ст. 28 и 29 отменяют понятие «план реализации Генплана».Поправками предлагается устранить связь между такими документами планирования, как «территориальные схемы», «отраслевые схемы» и «генеральный план», «нормативы градостроительного проектирования», «правила землепользования и застройки».
Тенденция исключения экологического аспекта даже из нормативных актов экологического блока наблюдалась давно. Разговоры об этом уже стали общим местом и не приводят ни к каким значимым результатом. Однако принятие в конце 2015 г. перечисленных поправок в Градостроительный кодекс Москвы осуществлялось не просто в реальном тренде, а с дальним прицелом.
13 марта 2017 года состоялось «Заседание Коллегии Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы по вопросу «О состоянии окружающей среды в городе Москве в 2016 году и задачах на 2017 год». Кроме привычной констатации все более и более улучшающейся экологической обстановки в столице, глава ДПиООС А. Кульбачевский высказал довольно свежую идею: основная цель экологической политики — «сокращение нагрузки на бизнес».1
Вскоре СМИ озвучили твердое намерение властей улучшить жилищные условия москвичей путем переселения их в современное и более комфортное жилье.
В начале июля Президент подписал изменения в Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 (ред. от 01.07.2017) «О статусе столицы Российской Федерации». Средствами массовой информации этот документ подавался как закон об улучшении условий жизни москвичей, о реновации жилья в Москве. Планируемая законом реновация предполагает не только переселение жителей в комфортабельные новостройки, но и снос около четырех с половиной тысяч малоэтажных домов.
Обсуждение законопроекта разделило общество на его сторонников и противников. Жители коммуналок и аварийных домов рассчитывали, наконец, получить жилье, отвечающее современным представлениям о достойных условиях проживания. Однако положения закона не применяются к отношениям, возникающим в результате признания в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Собственники квартир, устраивающих их по комплексу показателей, усмотрели в статьях закона угрозу своим правам. Поэтому законопроект стал предметом горячих дискуссий, полемик и манифестаций.
Термин «реновация» существует в московском законодательстве с 2011 года: в действующей программе «Жилище» (Постановление Правительства Москвы от 19 сентября 1995 г. № 782) имеется подпрограмма «Реновация», которая подразумевает индивидуальный подход к каждому дому в зависимости от его технического состояния.
Россиянину, не искушенному в казуистике, нелегко разобраться в сути новаций. Мало кто задумывается над тем, что станет с его прежним жилищем, когда Правительство Москвы переселит его в более комфортные условия – будет ли здание отремонтировано, снесено, реконструировано. Однако желание граждан улучшить условия своего проживания однозначно трактуется властью как согласие на снос старого дома. Более того, сама возможность переезда с улучшением жилищных условий ставится в прямую зависимость от уничтожения старого дома, независимо от его технического состояния и ремонтопригодности.
При существующих темпах увеличения численности населения, территория Москвы рискует распространиться до границ Золотого кольца. Количество «новых москвичей» растет не по дням, а по часам. Многие приезжие ютятся в нечеловеческих условиях. Они с радостью заняли бы все освободившиеся после выезда счастливцев жилые площади. Но тогда незачем сносить занимающие так много места малоэтажные постройки, не освободятся участки московской «золотой» земли под новое высотное строительство и – главное! – не будут удовлетворены запросы строительного лобби. «В Москве огромный строительный комплекс, который постоянно должен быть загружен, иначе 1 млн человек останутся без работы. Это побуждает власти изыскивать новые территории для застройки», — полагает экс-глава НИиПИ Генплана Москвы Сергей Ткаченко2. Добавим: освободившиеся после сноса устаревшего жилья территории весьма привлекательны с точки зрения приватизации.
В районах, предназначенных под снос, застройка неплотная, менее десяти тысяч квадратных метров на гектар. Она состоит из домов, этажность которых соразмерна человеческому восприятию. Здесь имеются большие дворы с детскими площадками в окружении крупномерных деревьев (50-60 и больше лет). Все внутриквартальное озеленение складывается из деревьев и кустарников, посаженных, в основном, самими жителями, и в настоящее время достигших пика экологической эффективности. Поскольку ювенальная фаза развития этих растений пришлась на то время, когда еще не происходило такого мощного техногенного загрязнения среды, они не подвержены заболеваниям и имеют максимальную зеленую массу. Внутриквартальные зеленые насаждения создают уютную, комфортную среду обитания, поскольку уже сформировали городские экосистемы (урбаноценозы), без которых жизнь в мегаполисе была бы невыносимой.
Примечательно, что попытки жителей осветлить свои жилища путем прореживания загущенных, в свое время ими же созданных под окнами посадок, или даже удаления крупных ветвей растений, попадают под санкции статей КоАП РФ и УК РФ (глава 26 УК). При сносе домов и высотной застройке освободившихся территорий пойдет под бульдозер большая часть существующих и выполняющих экологическую функцию зеленых насаждений. Но это обстоятельство не смущает чиновников, надзорные органы, и, разумеется, застройщиков; их действия по уничтожению растительности будут рассматриваться как правомерные.
Принятие Закона РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 в ред. от 01 июля 2017 г. позволяет увеличить плотность застройки более чем в два раза. В некоторых районах планируется вырубка большей части существующих зеленых насаждений и почти полное истребление травянистых покрытий. Для нового озеленения в условиях увеличения антропогенной нагрузки физически не останется места.
Надо ли объяснять, с какой целью внесены поправки в ГрК Москвы, исключающие озелененные территории общего пользования из числа объектов градостроительного нормирования?
Закон г. Москвы от 05 мая 1999 № 17 «О защите зеленых насаждений» требует проведения компенсационного озеленения взамен уничтоженных или поврежденных посадок. Согласно закону, за утрату тех насаждений, которые последние годы нещадно вырубаются с молчаливого согласия ДПиООС и Мосприроды, должна быть осуществлена соответствующая компенсация. Это мероприятие может проводиться только на озелененных территориях 1 и 2 категории (п. 6, 7 приложения к постановлению Правительства Москвы от 10 мая 2011 г. № 188-ПП «О Порядке формирования, финансирования и реализации Программных мероприятий по компенсационному озеленению в городе Москве»). Постановление Правительства Москвы от 13 ноября 2007 года № 996-ПП указывает, что озелененные территории жилой застройки относятся к категории 3 – «озелененные участки ограниченного пользования». Выделение компенсационных площадок за счет дворовых территорий, представляющих собой общедолевую собственность владельцев помещений многоквартирных домов, законодательно не предусмотрено. Тем не менее, на уровне городских округов волевым решением администрации осуществляется их перевод в категории 1 и 2 с последующим изъятием для компенсационного озеленения и других городских нужд. Другими словами, фактически происходит принудительная «расприватизация»: из частной собственности (озелененные территории категории 3) части участков с зелеными насаждениями переходят в публичную собственность (озелененные территории категории 1 и 2).
Можно констатировать, что до принятия закона о реновации насаждения, вырубленные под застройку, воспроизводились, вопреки законодательству, на дворовых территориях. Теперь же и этим, в разной степени удачно озелененным участкам, грозит уничтожение в процессе реновации.
Площадь природного комплекса Москвы стремительно уменьшается.
Летом 2017 г. Департамент развития новых территорий Москвы оповестил общественность о планах построить 10 млн кв. м недвижимости на территориях, прилегающих к МКАД на протяжении всей трассы как с внутренней, так и внешней стороны. Речь идет о десятках тысяч гектаров земли, большей частью покрытых зелеными насаждениями.
Однако с 1 января 2017 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 353-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов», получивший народное название «Закон о зеленом щите». Под термином «зеленый щит» понимается экологически эффективная территория вокруг городов, которая образуется через установление особых природоохранных режимов на территориях лесопаркового защитного пояса (ЛПЗП), занятых древесно-кустарниковыми насаждениями, водными и иными природными объектами. Этот природный комплекс призван выполнять средообразующие, природоохранные, экологические, санитарно-гигиенические и рекреационные функции.Благоприятное состояние окружающей среды для урбанизированных территорий определяется именно площадями незапечатанных почв, покрытых луговой травянистой растительностью, лесами, полями и т.д., окружающих город.3
Закон был принят с целью ограничить природопользование и иную хозяйственную деятельность в лесопарковых зеленых поясах, жестко контролировать сферу существования и использования лесных и иных насаждений, пресекать разного рода незаконные действия на территории ЛПЗП.В соответствии с п. 3 (ч. 3-7) здесь могут возводиться объекты здравоохранения, образования, объекты для осуществления рекреационной деятельности, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности – но новое капитальное строительство запрещено. Скорее всего, имеется ввиду жилищное строительство, поскольку все перечисленные объекты также являются капитальными.
Невозможно представить, каким образом могут быть совмещены нормы Закона о зеленом щите с планами масштабного строительства объектов недвижимости вдоль трассы МКАД. По-видимому, потребуется радикальное изменение всего природоохранного законодательства. Впрочем, закон о реновации показал, что в законодательной сфере ничего невозможного нет. Та регулярность и легкость, с которой вносятся изменения в федеральное законодательство под предлогом «реформирования законодательной базы», и те последствия, которые влекут принимаемые преобразования, не оставляют сомнений в том, что необходимые и удобные определенным кругам изменения природоохранного законодательства не заставят себя ждать.
Практически во все профильные законы ФЗ от 21 декабря 1994 года № 69 «О пожарной безопасности», ФЗ от 30 марта 1999 года № 52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, ФЗ от 27 декабря 2002 года № 184 «О техническом регулировании», ФЗ 25 октября 2001 года № 137 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», ФЗ от 29 декабря 2004 года № 191 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», ФЗ от 29 декабря 2004 года № 189 «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и др. – принятым федеральным законом о реновации внесены существенные изменения. В частности, введен новый термин: «условия стесненной городской застройки». Его смысл не раскрыт, но поясняется, что в подобных условиях допускается (чуть ли не прямо рекомендуется) отступление от обязательных на сегодняшний день норм санитарной и пожарной безопасности на всей территории страны. Тогда не так критично и несоблюдение экологических и других норм, в том числе по количеству и расположению школ, детских садов, поликлиник, парковок, площади озеленения и пр.
Принципы градостроительной деятельности (ст.2 ГрК РФ) уделяют повышенное внимание созданию благоприятных природных условий проживания, но государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) в населенных пунктах как самостоятельный правовой институт ликвидирована и включена в состав государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и проектной документации, где она должного признания и места не находит4. Так что не приходится надеяться, что ГЭЭ может стать серьезным барьером для необоснованного уничтожения городских зеленых насаждений.
По мнению многих специалистов: экономистов, архитекторов и строителей, программе реновации не хватает социально-экономического обоснования. Можно отметить и другие пробелы – кроме соответствующих деклараций, в законе о реновации полностью отсутствует экологическая составляющая.
Искажение ранее принятых законов в угоду сиюминутным корыстным интересам, пренебрежение экологическими аспектами хозяйственной деятельности свидетельствует не только об экологической, но и о социальной безответственности5. Нормы новых правовых актов даже не скрывают мышление в терминах монетизации, стремление оптимизировать расходы и максимизировать продажи. Все это не способствует заботе о благе населения. Ухудшение состояния окружающей среды провоцирует рост количества экологически обусловленных заболеваний. По данным ВОЗ, экологические факторы формируют более 25% патологий человека. К ним относятся бронхиальная астма, ЛОР-заболевания, злокачественные новообразования, аллергия, дерматиты, болезни крови и обмена, депрессия и др.«Реновированные» москвичи, переселенные из бывших экологически комфортных зеленых микрорайонов, из окон своих высотных гетто не смогут наблюдать пробуждение и расцвет природы. Вместо этого им суждено всю жизнь созерцать безотрадный асфальтовый пейзаж с бесконечными унылыми рядами припаркованных автомобилей.
1. http://narodnaya.org/2017/03/18/1-31/
2. http://www.rbc.ru/politics/13/07/2017/5965ee159a7947330b9e5bf6
3. Майорова Е.И. Городские леса в свете принятия «Закона о зеленом щите» // Аграрное и земельное право, 2016, № 7, с.98-103
4. Боголюбов С.А. Соотношение градостроительного и экологического законодательства/ Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений тезисы докладов научно-практической конференции / М.: ФГБОУ ВПО МГУЛ, 2013, с. 16
5. Злотникова Т.В. Разрушительный характер нововведений правового регулирования ООПТ в России // Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход: тезисы докладов международной научно-практической конференции /М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015, с.92
