г. Москва и Московская область, Россия
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.17 Административное право
ГРНТИ 10.21 Финансовое право
ГРНТИ 10.55 Земельное право
ОКСО 40.06.01 Юриспруденция
ОКСО 40.03.01 Юриспруденция
ОКСО 40.04.01 Юриспруденция
ББК 67 Право. Юридические науки
ТБК 75 Право. Юридические науки
ТБК 7508 Юридическая литература для непрофессионалов
ТБК 7510 Теория права. Правоведение
ТБК 753 Конституционное и административное право
ТБК 7535 Административное право. Муниципальное право
ТБК 7538 Адвокатура. Нотариат. Юрид. служба предприятий
ТБК 7541 Право собственности и другие вещные права
ТБК 7562 Налоговое право
ТБК 7572 Земельное право
ТБК 7763 Налогообложение юридических лиц
Статья посвящена исследованию понятия кадастровых отношений в Российской Федерации, в частности процессу оспаривания кадастровой стоимости земельных участков и его сущности, а также изучению влияния последствий оспаривания кадастровой стоимости на формирование правоприменительной практики и развития норм административного процессуального права. В статье на основе анализа досудебного порядка оспаривания кадастровой стоимости показана необходимость внесения изменений в ч. 1 ст. 246 КАС РФ в части исключения из пакета документов, прилагаемых к административному исковому заявлению об оспаривании кадастровой стоимости, положительного экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков. Также, рассматривается целесообразность в части установления обязанности для правообладателей земельных участков обязательного предоставления с их стороны бюджетному учреждению деклараций о характеристиках объектов недвижимости, путем внесения изменений в Федеральный закон от 03 июля 2016 года № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке». Отражается необходимость в дополнительных разъяснениях Пленума Верховного суда РФ в части установления уважительных причин, которые могут приниматься в обоснование пропуска срока подачи административного искового заявления об оспаривании кадастровой стоимости. Кроме того, освещается вопрос о возмещении судебных расходов по делам об оспаривании кадастровой стоимости.
кадастровая стоимость, земельный участок, оспаривание, административное исковое заявление, комиссия по рассмотрению споров о результатах определения, суд, КАС
Любой объект недвижимости, будь то здание, строение, сооружение, или же жилое помещение в нем, как, например, квартира, по действующим нормам законодательства Российской Федерации подлежит обязательной государственной кадастровой оценке. Связано это с тем, что налогооблагаемая база объектов недвижимости исчисляется исходя из их кадастровой стоимости, определенной по каждому объекту недвижимости отдельно, но с учетом особенностей, называемых «массовая оценка». Исключением тому не стали и земельные участки.
Поскольку кадастровая стоимость земельных участков определяется по обобщенным и усредненным показателям, зачастую она завышается. Изменение кадастровой стоимости земельных участков возможно только после ее оспаривания. С помощью этой процедуры можно не только уменьшить размер оплачиваемых налогов, но и выкупную стоимость земельных участков. Вместе с тем, снижение кадастровой стоимости не безразлично для местного бюджета, в котором, территориально, расположен земельный участок.
Актуальность возникающих вопросов, которые связанны с осуществлением государственной кадастровой оценки недвижимого имущества, возросла с принятием Федерального закона от 29 ноября 2004 года № 141 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», вносящего изменения в Часть II Налогового кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 01 января 2006 года. Указанным законом была определена основа формирования налоговой базы – кадастровой стоимости земельного участка, определяемой в рамках государственной кадастровой оценки.
Несмотря на совершенствование законодательства в сфере определения кадастровой стоимости земельных участков, а также процесса оспаривания такой стоимости, возникают противоречия в части методов определения кадастровой стоимости, установления даты подачи заявления об оспаривании кадастровой стоимости земельных участков, возмещения судебных расходов при оспаривании кадастровой стоимости, а также сроков применения оспоренной кадастровой стоимости, главным образом, при налогообложении.
Процесс оспаривания утвержденной кадастровой стоимости земельных участков закреплен в Главе III статьи 24.18. Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон об оценке), в статье 22 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее – Закон о кадастровой оценке) и в главе 25 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).
Статьей 24.18. Закона об оценке и статьей 22 Закона о кадастровой оценке установлено, что результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены физическими и юридическими лицами в комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости объектов недвижимости (далее – Комиссия). Согласно пункту 1 Порядка и создания работы Комиссии утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 04.05.2012 № 263 «Об утверждении Порядка создания и работы Комиссии и признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 22.02.2011 № 69 «Об утверждении Типовых требований к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости» (далее – Порядок), такая комиссия создается территориальным управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр) в каждом субъекте Российской Федерации.
В пункте 20 Порядка указано, что Комиссия может дать положительное решение в случае если присутствуют следующие условия:
а) отчет оценщика соответствует установленным статьей 11 Закона об оценке, требованиям к содержанию отчета об оценке, к описанию в отчете об оценке информации, используемой при проведении оценки, установленным федеральными стандартами оценки предъявляемым требованиям;
б) рыночная стоимость, установленная в отчете об оценке, отличается от кадастровой стоимости не более чем на 30 %.
Однако в абзаце 2 того же пункта Порядка присутствует оговорка о том, что если при определении рыночной стоимости земельного участка в отчете об оценке разница данной величины, относительно кадастровой стоимости земельного участка, составит более 30 %, заявитель вправе представить положительное экспертное заключение саморегулируемой организации оценщиков (в которой состоит оценщик, определивший рыночную стоимость в отчете об оценке), соответствующее требованиям, установленным к нему законодательством Российской Федерации.
В таком случае, Комиссия принимает положительное экспертное заключение в составе пакета документов заявителя, направляемого в целях оспаривания кадастровой стоимости земельного участка, независимо от того, какая разница фигурирует между рыночной и кадастровой стоимостями земельного участка и, как следствие, в отсутствии каких-либо иных замечаний, указанных выше, вправе принять положительное решение и определить кадастровую стоимости земельного участка в размере его рыночной стоимости.
Данное условие было бы актуально, если бы Федеральным закон от 02.06.2016 № 172-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» из статьи 24.18 Закона об оценке не было исключено требование о предоставлении вместе с заявлением о пересмотре кадастровой стоимости положительного экспертного заключения на отчет, подготовленного экспертом или экспертами саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, составивший отчет.
Как уже упоминалось выше (пункт 20 Порядка), Комиссия может отклонить заявления об установлении кадастровой стоимости земельного участка в размере его рыночной стоимости на основании того, что оформление и содержание отчета об оценке не соответствует требованиям статьи 11 Закона об оценке, требованиям к содержанию отчета об оценке, к описанию в отчете об оценке информации, используемой при проведении оценки, установленным федеральными стандартами оценки.
Представляемое ранее на Комиссию положительное экспертное заключение саморегулируемой организации оценщиков на такой отчет, вследствие вышеуказанных причин, не принималось Комиссией по причинам несоответствия такового требованиям, установленным к ним законодательством Российской Федерации, что может выражаться в том, что нарушены требования Федерального стандарта оценки № 5 «Виды экспертиз, порядок ее проведения, требования к экспертному заключению и порядку его утверждения», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.07.2011 № 328, в части результатов проверки отчета об оценке на соответствие требованиям статьи 11 Закона об оценке, а также федеральных стандартов оценки.
Таким образом, Комиссия брала на себя ответственность принимать решения о том, что экспертное заключение саморегулируемой организации оценщиков на отчет об оценке рыночной стоимости, составлено с нарушением требований законодательства Российской Федерации в сфере оценочной деятельности и контроля за ней. Со вступлением в силу Федерального закона от 02.06.2016 № 172-ФЗ исключение положительного экспертного заключения на отчет об оценке рыночной стоимости земельного участка из состава пакета документов, необходимого к представлению на Комиссию, позволило устранить коллизию, связанную с проверкой Комиссией проверяющего отчет об оценке рыночной стоимости органа – саморегулируемую организацию оценщиков, в которой состоит оценщик.
Однако в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 246 КАС РФ при подаче в суд административного искового заявления об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости земельных участков по основанию установления в отношении объекта кадастровой стоимости в размере его рыночной, к заявлению должно быть приложено положительное экспертное заключение саморегулируемой организации оценщиков на отчет об оценке. Как показывает судебная практика, при рассмотрении такой категории дел судами назначается судебная экспертиза, итогом которой является отчет об оценке рыночной стоимости земельного участка без его проверки саморегулируемой организацией оценщиков.
Таким образом, в данном случае судебная экспертиза является повторным получением очередного отчета об оценке рыночной стоимости земельного участка, в связи с чем отчет об оценке рыночной стоимости и полученное на него положительное экспертное заключение, представленные административным заявителем, не принимаются во внимание судами. В связи с изложенным, полагаю, что из статьи 246 КАС РФ следует исключить обязательное требование представления в составе пакета документов, прилагаемых к административному исковому заявлению, экспертного заключения на отчет об оценке рыночной стоимости.
Законом о кадастровой оценке предусмотрена обязанность исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего решение о проведении государственной кадастровой оценке (далее – Орган, принявший решение), информировать о принятии бюджетным учреждением деклараций о характеристиках объектов недвижимости (далее – Декларация), правила рассмотрения которой устанавливаются Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27.12.2016 № 846 «Об утверждении порядка рассмотрения декларации о характеристиках объекта недвижимости, в том числе ее формы». В том же законе предусмотрено, что правообладатели объектов недвижимости вправе предоставлять бюджетному учреждению такие Декларации. При определении бюджетным учреждением кадастровой стоимости Органом, принявшим решение, формируются и публикуются промежуточные отчеты о кадастровой стоимости, а также Декларации, в которых указаны точные характеристики объектов недвижимости, в частности, земельных участков.
Учитывая, что представление правообладателями Деклараций носит необязательный характер, а также факт того, что кадастровая оценка проводится массовым методом, после утверждения результатов кадастровой стоимости возникает потребность в ее корректировке.
Таким образом, внесение изменений в Закон о кадастровой оценке, в части установления в отношении правообладателей земельных участков обязательного предоставления бюджетному учреждению Деклараций, положительным образом повлияет на более точное определение кадастровой стоимости объектов. Данная норма должна иметь конкретные установленные сроки представления Деклараций, поскольку от этого зависят последующие сроки осуществления стадий определения государственной кадастровой оценки, предусмотренные статьями 12-18 Закона о кадастровой оценке.
Согласно Закону о кадастровой оценке с изменениями, вступившими в силу с 01.01.2017, государственная кадастровая оценка проводится не чаще одного раза в три года (в городах федерального значения – не чаще одного раза в два года) и не реже одного раза в пять лет, за исключением проведения внеочередной государственной кадастровой оценки (статья 11 Закона о кадастровой оценке). Указанный срок определяется со дня принятия акта об утверждении результатов определения кадастровой стоимости до дня принятия акта об утверждении следующих результатов определения кадастровой стоимости.
Отмечу, что законодатель не определяет условий и критериев, почему государственная кадастровая оценка проводится не реже, чем один раз в пять лет (статья 11 Закона о кадастровой оценке и статья 24.12 Закона об оценке).
При этом и Верховный Суд не дает каких-либо комментариев и разъяснений по вопросу разрыва в сроках проведения государственной кадастровой оценке – не чаще трех лет (в городах федерального значения – двух лет) и не позднее пяти лет, не приводится. Полагаю, что установленная данная норма направлена на снижение рисков, связанных с переоценкой кадастровой стоимости, возможности реализации правообладателями своих прав для оспаривания кадастровой стоимости, а также в связи с тем, что каждый субъект Российской Федерации имеет возможность самостоятельно регулировать размер такого разрыва, например, рассчитывая бюджет на будущий год.
Кроме того, соглашаясь с разъяснениями Верховного Суда, полагаю, что установление пятилетнего срока на подачу административного искового заявления об оспаривании кадастровой стоимости земельных участков (пункт 3 статьи 245 КАС РФ) связано со сроком проведения очередной государственной кадастровой оценки.
В связи с тем, что сведения о кадастровой стоимости земельных участков носят открытый характер и являются общедоступными, т.е. любое лицо вправе подать соответствующее заявление в Росреестр и получить сведения из единого государственного реестра недвижимости о кадастровой стоимости земельного участка, то можно сделать следующий вывод о том, какая причина будет являться уважительной для пропуска пятилетнего срока на оспаривание кадастровой стоимости. По смыслу пункта 8 Постановления Пленума № 28 уважительной причиной того, что пропущенный пятилетний срок подачи административного искового заявления в суд о корректировке кадастровой стоимости возможно восстановить, будет являться то, что по истечении этих пяти лет не была проведена очередная государственная кадастровая оценка, как это определяет статья 11 Закона о кадастровой оценке и абзац 1 статьи 24.12. Закона об оценке, а, следовательно, в государственном кадастре недвижимости все еще могут содержаться не верные данные о величине кадастровой стоимости, которые необходимо корректировать по основаниям недостоверности сведений, взятых за основу при расчете кадастровой стоимости или установления кадастровой стоимости земельного участка в размере его рыночной стоимости.
Проблема возмещения расходов, понесенных заявителями при оспаривании кадастровой стоимости земельных участков, возникла сразу же, как только была допущена процедура индивидуальной корректировки такой стоимости. Судебная практика показывает, что в основном суды в своих решениях не указывают на кого должны возлагаться судебные расходы, независимо от того, удовлетворены требования полностью, в части или не удовлетворены.
Установление судом рыночной стоимости земельного участка в размере меньшем, чем утвержденная его кадастровая стоимость свидетельствует о том, что результатами государственной кадастровой оценки нарушается требование экономической обоснованности кадастровой стоимости в отношении земельного участка, принадлежащего заявителю. В связи с этим восстановление нарушенных прав заявителя предполагает необходимость возмещения ему тех судебных расходов, которые он понес в ходе оспаривания кадастровой стоимости.
Видится несправедливым то, что государство перекладывает финансовое бремя по формированию системы кадастровой оценки земельных участков на частных лиц.
Применение в ходе государственной кадастровой оценки методов массовой оценки, предполагающее увеличение степени разброса процедурно достоверных стоимостей, «связано со сложностью стоявших перед законодателем задач в условиях несформированного рынка земли в Российской Федерации», а также слабой развитостью рынка объектов недвижимости в целом. В результате в одних случаях кадастровая стоимость соответствует рыночной, а в других, где применение методов массовой оценки по тем или иным причинам оказалось неадекватным – отличается от нее.
В этих обстоятельствах некоторые из правообладателей будут полагать, что определенная кадастровая стоимость земельного участка не слишком сильно отличается от его индивидуальной рыночной стоимости или отличается в выгодную сторону, и не будут ее оспаривать. Те же, кто посчитают оспаривание необходимым, будут вынуждены в полном объеме нести расходы, связанные с установлением индивидуальной рыночной стоимости. В итоге затраты всех частных лиц в совокупности будут не столь велики, поскольку лишь части из них придется претерпеть расходы на оспаривание, а именно, в случае оспаривания кадастровой стоимости земельного участка по основанию, когда имеется предположение, что она отличается в сторону увеличения от рыночной – расходы на подготовку отчета об оценке рыночной стоимости и экспертного заключения на такой отчет и, в случае назначения судебной экспертизы – расходы на такую экспертизу.
Однако тут же стоит справедливо отметить, что такие расходы конкретного лица – пользователя земельным участком, которое пожелало восстановить свои права, нарушенные установлением экономически необоснованной кадастровой стоимости, будут тождественны тем расходам, которые оно понесло бы, если бы государство в императивном порядке возложило на всех собственников обязанность по проведению оценки рыночной стоимости земельных участков, а возможно, будут даже выше (с учетом дополнительных судебных издержек).
Таким образом, государство, хотя напрямую и не возложило на конкретное лицо подобную обязанность, но вынудило его претерпеть соответствующие расходы, определив методами массовой оценки неточную кадастровую стоимость земельного участка, которая оказалась завышенной.
Поскольку система государственной кадастровой оценки в первую очередь имеет фискальные цели, возложение на самих налогоплательщиков расходов по установлению экономически обоснованной кадастровой стоимости может быть признано правомерным лишь постольку, поскольку государство возмещает эти расходы. Принцип экономической обоснованности налогообложения не может реализовываться за счет средств отдельных налогоплательщиков, поскольку это приведет к нарушению требований соразмерности и равенства налогообложения. Налогоплательщик, несущий бремя расходов по установлению индивидуальной рыночной стоимости земельного участка, будет поставлен в положение худшее, чем прочие лица, кадастровая стоимость объектов которых в большей степени соответствует рыночному уровню. Возложение на него бремени расходов по формированию системы кадастровой оценки, осуществленное к тому же не в форме прямой обязанности, установленной законом, а косвенным образом – через фактическое вынуждение к оспариванию экономически необоснованной кадастровой стоимости, в случае, если он полагает, что она не соответствует рыночной стоимости, являет собой необъяснимое и несоразмерное ограничение права собственности. Хотя в целом методы массовой оценки приводят к получению рыночных значений кадастровой стоимости, там, где они дают сбой, интересы одного не могут быть ущемлены в угоду многим, и права налогоплательщика, столкнувшегося с экономически необоснованным размером кадастровой стоимости своего земельного участка, не могут приноситься к государственной кадастровой оценке, основанной на применении методов массовой оценки.
В этом аспекте возмещение судебных расходов по делам об оспаривании результатов кадастровой стоимости земельных участков является оправданным и конституционно необходимым механизмом. Действия органа, утвердившего результаты определения кадастровой стоимости земельных участков, как и иных участников процесса кадастровой оценки, могут быть полностью правомерными с точки зрения соблюдения процедуры принятия решений, но административный ответчик должен быть привлечен к возмещению судебных расходов как субъект, утвердивший экономически необоснованный размер кадастровой стоимости. Иными словами, административный ответчик по спорам о пересмотре кадастровой стоимости земельных участков в соответствии с установленной их рыночной стоимостью обязан возместить судебные расходы не потому, что он оспаривает права заявителя, а потому, что существующая модель государственной кадастровой оценки вынуждает налогоплательщиков в целях восстановления их прав по определению экономически обоснованной кадастровой стоимости обращаться в суд и самостоятельно нести затраты на индивидуальную оценку.
С учетом изложенного следует прийти к выводу, что расходы должны возмещаться и в том случае, если пересмотр кадастровой стоимости осуществляется в административном порядке, установленном статьей 24.18. Закона об оценке, посредством подачи заявления в Комиссию объектов недвижимости.
Подводя итоги можно сказать, что подобный взгляд на кадастровую стоимость наполняет ее самостоятельным экономическим содержанием. Он отвечает интересам налогоплательщиков, с одной стороны, и способствует установлению эффективной системы налогообложения в части пользования земельными участками – с другой, поскольку наилучшим образом обеспечивает достижение экономической обоснованности и равенства налогообложения.
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС «Консультант Плюс».
2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 (ред. от 28.03.2017) // СПС «Консультант Плюс».
3. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 09.07.2016) // СПС «Консультант Плюс».
4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
5. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // СПС «Консультант Плюс».
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 07.03.2017) // СПС «Консультант Плюс».
7. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации «Об утверждении Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 22.02.2011 № 69 «Об утверждении Типовых требований к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости» от 04.05.2012 № 263 // СПС «Консультант Плюс».
8. Федеральный закон «О государственной кадастровой оценке» от 03.07.2016 года № 237-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
9. Федеральный закон «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон от 03 июля 2016 года № 360-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 30.11.2016 № 401-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
10. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами» от 04.06.2014 № 143-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
11. Федеральный закон от 21.07.2014 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 225-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
12. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 02.06.2016 № 172-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
13. Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29.07.1998 № 135-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС «Консультант Плюс».
14. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 22.07.2010 № 167-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
15. Федеральный закон «О кадастровой деятельности» от 24.07.2007 № 221-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
16. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2016 г. № 15-П по делу о проверке конституционности положения ч. 1 ст. 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29.07.1998 № 135-ФЗ в связи с жалобой администрации муниципального образования г. Братска // СПС «КонсультантПлюс».
17. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 № 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 5 и статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Омскшина» // СПС «Консультант Плюс».
18. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2011 г. № 275-О-О // СПС «Консультант Плюс».
19. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 02.06.2016 г. № 172-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
20. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» от 30.06.2015 № 28 // СПС «Консультант Плюс».
21. Решение Московского городского суда от 14.12.2015 г. по делу № 3а-535/2015; Апелляционное определение Московского городского суда от 30.03.2016 г. по делу № 3а-535/2015.
