Москва, г. Москва и Московская область, Россия
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
В статье рассматриваются некоторые механизмы ограничения прав иностранных граждан, содержащиеся в миграционном законодательстве Российской Федерации по состоянию на апрель 2016 года, и наиболее широко применяющиеся в практической деятельности. Каждому из рассмотренных механизмов дается характеристика, приводится нормативная база, а так же указываются правовые последствия применительно к иностранному гражданину.
миграция, депортация, административное выдворение, реадмиссия, неразрешение въезда, иностранный гражданин
Необходимость наличия механизмов ограничения прав иностранных граждан, находящихся на территории государства, обусловлена рядом факторов, среди которых следует назвать: экономический (контроль за рынком труда), социальный (контроль за распространением социально опасных болезней), общественной безопасности (контроль за лицами, совершившими правонарушения или преступления), гуманитарный.
Вопросы совершенствования миграционного законодательства все более актуальны для России. Причиной этого является увеличение интенсивности миграционных процессов, охватывающих население большого количества стран по всему миру, и в особенности в соседних государствах.
Характерным примером являются события, происходящие на восточных территориях Украины. Начавшиеся в апреле 2014 года боевые действия вынудили значительную часть населения искать Донецкой и Луганской областей искать убежище в Российской Федерации.
Помимо этого, нарастают кризисные явления на территории Европейского союза. Увеличивающиеся потоки беженцев из стран Северной Африки, Ближнего Востока и Южной Азии и несовершенство шенгенского законодательства порождают проблемы социального и экономического характера.
Как никогда остро встают вопросы нелегальной миграции, т.е. въезда иностранных граждан на территорию какого-либо государства на неопределенное время, в том числе сопряженного с незаконным пересечением границы. Как правило, целью нелегальной миграции является дальнейшее трудоустройство и последующее нелегальное нахождение.
Об актуальности проблем миграции для России довольно красноречиво говорят статистические данные, опубликованные на официальном интернет-сайте Федеральной миграционной службы. Так, в течение 2015 года на территорию Российской Федерации въехало около 17 млн. иностранных граждан, которые совершили 2 млн. 200 тыс. административных правонарушений. В отношении 117 493 иностранных граждан приняты решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации либо депортации, 481 404 иностранным гражданам закрыт въезд на территории России.
Конституция Российской Федерации закрепляет равенство прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. В настоящей статье термин «иностранный гражданин» включает в себя термин «лицо без гражданства».
Правоотношения в сфере миграции возможно классифицировать по нескольким группам: въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации (эмиграция и иммиграция), режим нахождения на территории Российской Федерации (временное пребывание, временное проживание, вид на жительство, транзитный проезд), порядок осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности, вопросы предоставления убежища на территории Российской Федерации и статуса беженца.
В миграционном законодательстве Российской Федерации предусмотрено несколько режимов нахождения иностранных граждан на территории государства, в том числе: временное пребывание, временное и постоянное проживание, транзитный проезд. Основные различия этих режимов связаны со сроками и целями нахождения иностранного гражданина на территории Российской Федерации, а так же с порядком осуществления им трудовой деятельности.
Следует отметить, что в действующем законодательстве не содержится процедуры сокращения сроков временного или постоянного проживания,
но имеется возможность аннулирования документов, подтверждающих соответствующие права.
Законодателем предусмотрена возможность продления или сокращения срока временного пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми им был разрешен въезд в Российскую Федерацию [6].
Федеральным законом № 115-ФЗ от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» также прямо установлены случаи, в которых срок временного пребывания иностранного гражданина сокращается: принятие в отношении иностранного гражданина решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, завершение или прекращение обучения иностранного гражданина в образовательной организации, в связи с которым продлялся срок его временного пребывания, принятие решения о сокращении срока временного пребывания в отношении определенных категорий иностранных граждан Правительством Российской Федерации, связанное с обеспечением национальной безопасности, поддержанием оптимального баланса трудовых ресурсов и содействием в приоритетном порядке трудоустройству гражданам России, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства.
Если срок временного пребывания иностранного гражданина сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать, и в случае не исполнения такой обязанности подлежит депортации [6]. Конкретные условия или обстоятельства, в связи с которыми иностранному гражданину был разрешен въезд в Российскую Федерацию, и изменение которых влечет сокращение срока временного пребывания, устанавливаются в каждом случае отдельно.
Таким образом, сокращение срока временного пребывания направлено
на уменьшение количества иностранных граждан, уже находящихся
на территории Российской Федерации. При этом административное воздействие может быть направлено на определенные категории иностранных граждан с учетом интересов политики государства.
Принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) может происходить как в отношении иностранных граждан, незаконно находящихся
в России, так и соблюдающих миграционное законодательство. Во втором случае такое решение принимается в отношении иностранных граждан, нахождение которых создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, общественному порядку либо здоровью населения. Помимо этого, указанное решение может быть принято в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц [5].
Правительством Российской Федерации установлен порядок принятия такого решения и перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных его принимать. При этом конкретные критерии оценки угрозы каким либо из указанных выше интересов законодателем не приводятся и оставляются на усмотрение соответствующих органов исполнительной власти.
Правовыми последствиями принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) в соответствии с Федеральными законами № 115-ФЗ от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» являются отказ в выдаче или аннулирование ранее выданных иностранному гражданину разрешения на временное проживание или вида на жительство, а также документов, подтверждающих право на осуществление трудовой деятельности (разрешение на работу либо патент), въезд такому гражданину в Российскую Федерацию не разрешается за исключением случаев, предусмотренных процедурой реадмиссии.
Таким образом, решение о нежелательности пребывания (проживания) влечет за собой утрату иностранным гражданином правовых оснований на нахождение на территории Российской Федерации, что в свою очередь может стать основанием для депортации.
Принятие решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию. Основания и Порядок принятия данного решения устанавливаются Федеральным законом № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», перечень уполномоченных органов утверждается Правительством Российской Федерации.
Действующее миграционное законодательство предусматривает случаи возможного ограничения права на въезд иностранному гражданину, а также случаи, когда он ограничивается в обязательном порядке. При этом после принятия решения о неразрешении въезда иностранец, уже находящийся на территории России, обязан выехать, а в случае уклонения будет подвергнут процедуре депортации. Законодателем предусмотрена возможность отмены решения о неразрешении въезда принявшим его уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в случае изменения обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого решения.
Случаи, в которых возможно ограничение права на въезд иностранному гражданину, но не является обязательным: нарушение правил пересечения пункта пропуска через государственную границу, нарушение таможенных правил и санитарных норм, сообщение иностранным гражданином ложных сведений о себе или о цели своего пребывания в России, участие его в деятельности иностранной или международной неправительственной организации, деятельность которой признана нежелательной на территории Российской Федерации.
Кроме этого, въезд иностранному гражданину может быть не разрешен в случае, если он не выехал из Российской Федерации до истечения тридцати суток со дня окончания срока своего временного пребывания, а так же два и более раза в течение трех лет привлекался к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следует отметить, что в данном случае не играет роли существо административного проступка, избранная мера наказания а так же фактическое его исполнение, а лишь сам факт многократного привлечения к административной ответственности.
Перечень случаев, в которых въезд иностранному гражданину не разрешается в обязательном порядке, достаточно широк. Так, законодателем предусмотрено ограничение въезда для иностранных граждан, если это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, общественного порядка, либо защиты здоровья населения, при этом как и в случае с решением о нежелательности пребывания, не раскрываются конкретные критерии оценки такой необходимости. Конкретный срок ограничения въезда по данным основаниям Федеральным законом так же не установлен.
Въезд на территорию Российской Федерации для иностранных граждан, в отношении которых были вынесены решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации, о депортации либо передаче иностранному государству в соответствии с процедурой реадмиссии, закрывается на 5 лет с момента фактического выезда. В случае повторного принятия одного из вышеуказанных решений, въезд иностранному гражданину запрещается на 10 лет. Прекращение процедуры реадмиссии так же является основанием для принятия решения о неразрешении въезда на 3 года.
Основанием для запрета на въезд в Российскую Федерацию является
не снятая или не погашенная судимость иностранного гражданина, и принятое в его решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Запрещен въезд иностранным гражданам, не представившим требующиеся в соответствии с законодательством документы, либо представившие подложные документы, а так же уклонившимся от уплаты налога или административного штрафа либо не возместившим расходы, связанные с административным выдворением или депортацией.
В течение пяти лет со дня вступления в силу последнего постановления
о привлечении к административной ответственности запрещается въезд иностранным гражданам, два и более раза в течение одного года привлекавшимся к административной ответственности за правонарушение, посягающее на общественный порядок и общественную безопасность (т.е. предусмотренное главой 20 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях) либо связанное с нарушением установленных для иностранных граждан режима пребывания (проживания) или порядка осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации (статьи 18.8 и 18.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Законодателем предусмотрено ограничение въезда иностранным гражданам, длительное время уклоняющимся от выезда по истечении установленного срока пребывания на территории Российской Федерации. Так, установлен дифференцированный подход к продолжительности превышения срока пребывания. На 3 года запрещается въезд иностранным гражданам, находившимся суммарно более 90 суток в течение каждого периода в 180 с момента въезда. Если иностранный гражданин после окончания срока пребывания находился в России непрерывно свыше 180 суток, но не более 270 суток, принимается решение о неразрешении ему въезда на 5 лет, а в случае нахождения свыше 270 суток – на 10 лет.
Ограничение въезда иностранным гражданам – широко использующийся инструмент административного воздействия. Действующим законодательством предусмотрен достаточно широкий круг оснований для его применения, среди которых особо выделяются многократные административные правонарушения, совершение уголовно наказуемых деяний, а так же уклонение от выезда в течение значительного времени.
Помещение в специальное учреждение, исключающее самовольное оставление имеет своей целью ограничение права иностранного гражданина на свободное перемещение для обеспечения контроля за его выездом из Российской Федерации в связи с принятым решением об административном выдворении, депортации или реадмиссии. Следует выделить два основания для подобного ограничения – мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении и обеспечение исполнения принятого в установленном порядке уполномоченным органом исполнительной власти решения о высылке иностранного гражданина.
Правовой базой помещения иностранного гражданина в специальное учреждение являются Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Само по себе включение указанного механизма в перечень мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении произошло с принятием поправок к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях в конце 2011 года.
Однако возможность ограничить в правах иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению, существовала в названном Кодексе с момента начала его действия в 2002 году. До 2014 года иностранные граждане помещались в специальные приемники, находившиеся в ведении МВД России, и зачастую содержались там совместно с административно-арестованными. С 01 января 2014 года в связи с поправками к Федеральному закону от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в каждом субъекте Российской Федерации начинают создаваться «специальные учреждения временного содержания иностранных граждан», входившие в состав ФМС России до 05.04.2016 года. В настоящее время в связи с ликвидацией Федеральной миграционной службы ее полномочия и соответствующие учреждения вновь передаются в ведение Министерства внутренних дел России.
При назначении наказания в виде административного выдворения судья, изучив все обстоятельства дела и личность правонарушителя, вправе применить к нему содержание в специальном учреждении. Обязательно учитывается наличие действительных документов, подтверждающих личность иностранца, а так же его возможность выехать за счет собственных средств, принимаются меры по установлению родственных связей на территории России. При этом, должностные лица, уполномоченные принимать решение об административном выдворении, не наделены правом помещать иностранных граждан в специальное учреждение.
Законодателем предусмотрено обеспечение исполнения принятого
в установленном порядке уполномоченным органом исполнительной власти решения о высылке иностранного гражданина – депортации или реадмиссии – путем помещения его в специальное учреждение временного содержания. В этом случае первичное помещение иностранного гражданина осуществляется по решению уполномоченного органа исполнительной власти на срок до 48 часов. Вопрос дальнейшего нахождения решается в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.
Помещение иностранного гражданина в специальное учреждение, исключающее самовольное оставление, позволяет не допустить его уклонения от обязательного выезда. В период нахождения в специальном учреждении, иностранному гражданину оказывается медицинская помощь, приобретаются проездные документы, а так же в случае необходимости оформляются документы, необходимые для пересечения границы.
В качестве характерного примера приведем ситуацию, когда иностранный гражданин не имеет действительных документов, устанавливающих его личность. В случае принятия в его отношении решения об административном выдворении или депортации, данный гражданин будет обязательно помещен в специальное учреждение временного содержания. Уполномоченным органом исполнительной власти будут подготовлены документы, на основании которых консульским учреждением соответствующего государства иностранцу будет оформлено Свидетельство о возвращении, позволяющее пересечь границу Российской Федерации.
Таким образом, помещение иностранного гражданина в специальное учреждение является важным механизмом, способствующим обеспечению исполнения решений об административном выдворении, депортации и реадмиссии.
Полагаем, что при применении каких-либо мер ограничения прав человека неукоснительно должен соблюдаться принцип сохранения баланса между частными и общественными интересами. В связи с этим, необходимо изучение практики применения рассмотренных механизмов ограничения прав иностранных граждан в миграционном законодательстве Российской Федерации, в том числе с позиций защиты прав иностранных граждан.
При этом следует уделить внимание практической реализации предусмотренных законодательством мер по защите прав, таких как обжалование решений судов и уполномоченных органов исполнительной власти.
Помимо этого, требуется совершенствование имеющихся нормативно-правовых актов, использование в них четких и однозначных формулировок, не допускающих слишком широкое толкование, а также введение терминов, использующихся в мировом миграционном законодательстве.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875 (дата обращения 11.04.2016);
2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=30222 (дата обращения 11.04.2016);
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 30.03.2016) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=196337 (дата обращения 12.04.2016);
4. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=194036 (дата обращения 12.04.2016);
5. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 30.12.2015) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=191870 (дата обращения 12.04.2016);
6. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 30.12.2015) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=191888 (дата обращения 12.04.2016);
7. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (ред. от 30.03.2016) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=195960 (дата обращения 12.04.2016);
8. Федеральный закон от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» (ред. от 24.11.2014) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=171252 (дата обращения 12.04.2016);
9. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» (ред. от 22.12.2014) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=172546 (дата обращения 12.04.2016);
10. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014) // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=173612 (дата обращения 12.04.2016);
11. Указ Президента РФ от 05.04.2016 N 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=196285 (дата обращения 17.04.2016);
12. Постановление Правительства РФ от 14.01.2015 № 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства» (вместе с «Правилами принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства») // справочно правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=174204 (дата обращения 12.04.2016);
13. Волох В.А. Трудовая миграция: политико-правовые и социально-экономические аспекты привлечения и использования иностранной рабочей силы. М: Спутник+, 2010.
14. Дмитриев А.В., Жуков В.И., Пядухов Г.А. Миграция: конфликт, безопасность, сотрудничество. М.: Издательство РГСУ, 2009.
15. Кажаева О.С. Становление института реадмиссии в рамках Европейского союза // Вестник РУДН, серия Юридические науки. 2013. № 2. С. 265-274.
16. Официальный сайт Федеральной миграционной службы России. [Электронный ресурс] URL: https://www.fms.gov.ru/about/activity/stats/Statistics/Statisticheskie_svedenija_po_migracionno (дата обращения 17.04.2016).
17. Поздоровкина О. Справочник по терминологии в области миграции (русско-английский). М.: Международная организация по миграции, 2011
18. Прудникова Т.А. Миграционные процессы и их влияние на общественную безопасность. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011.
19. Руководство по реадмиссии для экспертов и специалистов-практиков: Опыт избранных стран по вопросам реадмиссии и возвращения (Т. 1) // М.: Бюро Международной организации по миграции в Москве. 2009.
20. Слободян Е. Что такое реадмиссия? // М.: Аргументы и факты. 2015. [Электронный ресурс] URL: http://www.aif.ru/dontknows/file/chto_takoe_readmissiya (дата обращения 16.04.2016).
