UDK 34 Право. Юридические науки
BBK 67 Право. Юридические науки
This article is dedicated to detection of some problem in the sphere of judicial appeal of legal acts which are adopted by administrative bodies in connection with reform of administrative proceedings in Russia. Author offers to establish in the legislation additional guarantees of protection of citizen’s rights in the appeal of legal acts which are adopted by administrative bodies.
administrative bodies, legal act, appeal, protection of citizen’s rights
Обеспечение судебной защиты прав граждан от незаконных актов администрации требует предоставления определенных гарантий, при установлении которых должна учитываться специфика дел, возникающих из административных правоотношений. Несмотря на принятие нового закона, посвященного защите прав граждан от действий администрации, — Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ), существует ряд недостатков порядка оспаривания правовых актов в судах. В связи с этим представляется уместным выявить данные недостатки и предложить варианты их устранения. Так, одной из гарантий защиты прав граждан при судебном оспаривании правовых актов органов государственного управления является возможность непосредственного участия в судебном разбирательстве. Положения ч. 1 ст. 45 КАС РФ и ч. 1 ст. 41 Арбитражного процессуального кодекса (далее — АПК РФ) прямо не предусматривают участие лиц, участвующих в деле, в судебном разбирательстве. Это дает возможность судам отказывать гражданам, которые по тем или иным причинам не могут явиться в судебное заседание, в непосредственном участии в судебном разбирательстве. Представляется, что прямое установление в законодательстве права лиц, участвующих в деле, участвовать в судебном разбирательстве непосредственно или с использованием средств видео-конференц-связи значительно расширит возможности граждан для судебной защиты их прав, они смогут довести свою позицию по делу непосредственно до суда. Если право на участие в судебном разбирательстве будет установлено по общему правилу, у судов будет отсутствовать легальная возможность отказывать гражданам в личном участии в судебных заседаниях по административным делам. В то же время представляется разумным сохранить возможность отказа лицу, участвующему в деле, в участии в судебном заседании посредством видео-конференц-связи при отсутствии такой технической возможности, однако такой отказ должен быть мотивирован и обоснован судом. Другой важнейшей гарантией судебной защиты прав от действий администрации является право вести дела в суде через представителя. Глава 5 КАС РФ, посвященная институту представительства в административном судопроизводстве, также не лишена положений, содержание которых может создать дополнительные препятствия для граждан и организаций в ходе оспаривания в судах правовых актов органов государственного управления. Одним из таких положений является часть 1 статьи 55 КАС РФ, устанавливающая требование о наличии высшего юридического образования для представителя по административным делам. Установление требования о наличии высшего юридического образования у представителя граждан и организаций получило различные оценки среди ученых-юристов. Данное правило было подвергнуто критике исследователями. Так, например, А.А. Демин охарактеризовал рассматриваемое положение как способствующее «коммерциализации правосудия»1 . В то же время существует мнение, согласно которому рассматриваемое требование к представителям обоснованно и обусловлено стремлением законодателя обеспечить квалифицированную юридическую помощь и особой сложностью многих административных дел2 . Некачественная юридическая помощь по административным делам может привести к потере частным лицом права на судебную защиту, например, в случае, если решение суда первой инстанции будет принято не в пользу частного лица, а оспаривание решения суда первой инстанции в последующих инстанциях не приведет к отмене данного решения. В то же время для многих граждан в силу их материального положения крайне затруднительно оплачивать услуги лица, имеющего высшее юридическое образование. К тому же бесплатная юридическая помощь по делам, возникающим из административных правоотношений, по общему правилу законом не предусмотрена. В таком случае гражданин оказывается вовсе неспособным реализовать право на судебную защиту, что может привести к потере авторитета судебной властью среди населения и развитию правового нигилизма. Эта проблема наиболее ярко проявляется при оспаривании нормативных правовых актов — ведение этих дел через представителя обязательно, если само лицо, участвующее в деле, не имеет высшего юридического образования (в случаях, предусмотренных частью 9 статьи 208 КАС РФ). Представляется, что навыки ведения административных дел далеко не всегда обусловлены только наличием у лица высшего юридического образования. Лицо, которое могло бы быть представителем, может приобрести необходимые знания и навыки путем самообразования. Наконец, возможна и такая ситуация, при которой уровень правовых знаний многих лиц, проходящих обучение по образовательным программам высшего юридического образования, позволит им выступать в качестве представителя по административным делам. Справедливо отмечается, что наличие высшего образования выражает формальный подход к определению качества юридической помощи3 . Также стоит заметить, что некоторые процессуальные действия, осуществляемые представителями (например, ознакомление с материалами административного дела) далеко не во всех случаях требуют глубоких правовых знаний от представителя. Так, например, если лицо по каким-то причинам не может лично ознакомиться в суде общей юрисдикции с материалами административного дела, данному лицу придется привлекать представителя, имеющего высшее юридическое образование, для осуществления элементарного действия по снятию копий с материалов административного дела. Данная ситуация иллюстрирует нецелесообразность установления положения о наличии высшего юридического образования у представителя граждан и организаций по административным делам. Руководствуясь данными соображениями, трудно согласиться с мнением ученых, полагающих, что установление требования о наличии высшего юридического образования у представителя направлено на обеспечение дополнительных гарантий прав граждан и организаций. Представляется разумным исключить данное требование из действующего законодательства. Помимо этого, думается, что во избежание необоснованных судебных расходов по оплате представителей, услугами которых могут пользоваться государственные органы для ведения административных дел, следует установить запрет на привлечение государственными органами представителей, которые не входят в штат конкретного органа. Исключение из этого правила будет целесообразным установить для органов, в штате которых отсутствуют служащие, которые имеют высшее юридическое образование. Установление предлагаемых положений позволит исключить привлечение государственными органами представителей, услуги которых являются дорогостоящими, и, как следствие, необоснованное увеличение судебных расходов, которые будут возмещаться гражданами и организациями, если решение будет принято не в их пользу. Распределение бремени доказывания по делам об оспаривании правовых актов органов государственного управления также должно отражать специфику этих дел. По данным делам распределение бремени доказывания по правилам гражданского судопроизводства не может обеспечить надлежащую защиту прав граждан и организаций, чьи возможности по обоснованию своей позиции зачастую являются более скромными по сравнению с возможностями органов государственного управления. Положения части 1 статьи 62 КАС РФ и части 1 статьи 65 АПК РФ устанавливают общие правила доказывания по делам, возникающим из административных правоотношений. Всоответствии с данными нормами каждое лицо, участвующее в деле, обязано доказывать обстоятельства, на которых они основывают свои требования и возражения. В то же время законодатель предусмотрел отступления из этого правила для дел об оспаривании правовых актов органов государственного управления. Законность правовых актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц должна доказываться государственными органами (должностными лицами), принявшими оспариваемый правовой акт или совершившими оспариваемое действие (бездействие) (часть 2 статьи 62 КАС РФ, часть 3 статьи 189 АПК РФ). Факты, которые являются основаниями для принятия правового акта, совершения действия (бездействия), также доказываются государственными органами и должностными лицами (часть 2 статьи 62 КАС РФ, часть 3 статьи 189 АПК РФ). Введение подобных исключений из общего правила доказывания по делам об оспаривании правовых актов органов государственного управления вполне может быть оправдано необходимостью предоставления гражданам и организациям дополнительных условий для судебной защиты их прав. В то же время позиция законодателя по вопросам перераспределения бремени доказывания по делам об оспаривании правовых актов в интересах граждан и организаций не видится окончательно последовательной. Причина тому — возложение на граждан и организации обязанности доказывать факт нарушения своих прав (пункт 2 части 2 статьи 62 КАС РФ), а также указать нормативные правовые акты, которым противоречат оспариваемые правовые акты, действия (бездействия) государственных органов и должностных лиц (пункт 1 части 2 статьи 62 КАС РФ). Стоит заметить, что нормы АПК РФ такие обязанности по доказыванию для граждан и организаций, которые оспаривают акты в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, не предусматривают. Это ставит различных субъектов административных правоотношений в неравные условия при защите их прав в суде. Исполнение данных обязанностей может быть затруднительно для граждан и организаций по следующим причинам. Во-первых, многие граждане (в силу уровня их юридической грамотности) не могут определить правовую норму, посредством которой они могут обосновать свои доводы. Эта проблема весьма актуальна в настоящее время в силу сложности и разветвленности системы современного отечественного законодательства. Во-вторых, не каждый гражданин способен правильно истолковать значение словосочетания «нарушение прав, свобод и законных интересов», что может привести гражданина к неправильному выводу о наличии или отсутствии нарушения его прав, свобод, законных интересов в том или ином случае. Активная роль суда в деле предполагает возможность решить вопросы о правовой обоснованности требований гражданина или организации, а также о наличии или отсутствии нарушения прав при рассмотрении дела. В связи с этим представляется, что было бы разумным освободить лиц, оспаривающих правовые акты государственных органов и должностных лиц, от обязанности указывать нормативный правовой акт, которому эти правовые акты, действия (бездействие) предположительно противоречат. Также думается, что лиц, оспаривающих акты администрации, следует освободить от обязанности доказывать факт нарушения права. Вопросы юридической обоснованности требований частных лиц к государству должны быть разрешены судом при рассмотрении административного дела и принятии решения.
Проблемы истребования судом доказательств по делам об оспаривании правовых актов также весьма значимы для защиты прав граждан и организаций. Гражданин или организация далеко не всегда способны самостоятельно представить необходимые для рассмотрения дела доказательства. В соответствии с частью 1 статьи 63 КАС РФ по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе суд имеет право истребовать доказательства. Такое же право предоставлено суду в соответствии с ч. 4 и 5 ст. 66 АПК РФ. Данные положения направлены на обеспечение защиты прав граждан и организаций в судебном порядке. В то же время граждане не всегда способны правильно определить перечень и объем представляемых ими доказательств в целях обоснования своей позиции и правильного разрешения дела. А суд имеет право, но не обязан истребовать доказательства в случае, если это необходимо для выяснения обстоятельств дела. Проблема бездействия суда при истребовании доказательств по делам, возникающим из административных правоотношений, также обостряется неопределенностью в законодательстве порядка истребования доказательств судом по ходатайству граждан. В связи с этим было бы полезным для объективного рассмотрения судами административных дел установить обязанность, а не право суда истребовать доказательства в случае, если судом будет установлена такая необходимость. Исходя из рассмотренных в рамках настоящей статьи вопросов, автор приходит к выводу о том, что порядок оспаривания правовых актов органов государственного управления не лишен недостатков. Устранение указанных недостатков видится необходимым условием для обеспечения дополнительных гарантий защиты прав граждан от незаконных актов администрации.
1. Demin A.A. Sootnoshenie administrativnogo sudoproizvodstva i administrativnogo processa: teoriya voprosa / Pod. red. Yu.N. Starilova, K.V. Davydova, L.P. Chumakovoy // Sovremennye pravovye problemy administrativnogo sudoproizvodstva i administrativnogo processa: materialy Pervoy vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferencii. Novosibirsk, 2015. C. 54.
2. Administrativnaya yurisdikciya / V.A. Konovalov, E.S. Mihaylova, F.B. Rysaev i dr. Orenburg, 2015. S. 270-271.
3. Kommentariy k Kodeksu administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federacii (poglavnyy) / V.A. Konovalov, E.S. Mihaylova, F.B. Rysaev i dr.; pod red. A.A. Murav'eva. M., 2015. S. 85.
4. Tumanova L.V. Nekotorye voprosy predstavitel'stva v grazhdanskom sudoproizvodstve //Arbitrazhnyy i grazhdanskiy process. 2010. № 3. C. 31.
5. Lotorev E.N. Institut federal'nogo vmeshatel'stva kak sredstvo zaschity principov federativnogo ustroystva Rossiyskogo gosudarstva. Voronezh, 2010.
