BBK 673 История права
V dannoy stat'e razbirayutsya prichinno-sledstvennye svyazi izmeneniya Osnovnogo zakona RSFSR 1978 g., rassmatrivayutsya social'no-ekonomicheskie i politicheskie aspekty, privedshie k reformirovaniyu vysshego normativno-pravovogo dokumenta krupneyshey respubliki SSSR — RSFSR, privodyatsya ocenki kak yuristov-konstitucionalistov, tak i politicheskih deyateley, neposredstvenno uchastvovavshih v razrabotke i aktivnom pretvorenii v zhizn' konstitucionnyh reform.
Konstituciya RSFSR 1978, konstitucionnye reformy, S'ezd narodnyh deputatov, Prezident RSFSR, istoriya konstitucionnyh popravok
После принятия Конституции СССР 7 октября 1977 г. республиканский аналог был принят и вступил в силу через полгода, 12 апреля 1978 г. Российская конституция «развитого социализма» на протяжении 10 лет сохранялась в целостности и сохранности, однако в ходе проводимых политических, экономических, социальных реформ появилась надобность закрепить достигнутые изменения на конституционном уровне.
В декабре 1988 г. было подписано Постановление Президиума Верховного Совета СССР «О порядке введения в действие Закона СССР “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР”», учредившее новый высший орган государственной власти — Съезд Народных депутатов СССР, формируемый Верховным Советом СССР. Многие авторы относят создание Съезда к зарождению некоего парламентаризма образца западных стран в СССР. В частности, Д.С. Секиринский называет появление Съезда как новообразование советской политической культуры, ставшее проявлением поворота лицом к традициям западного парламентаризма [1, 195]. Раскрывая сущность Съезда народных депутатов через несколько подготовительных этапов (концептуально-политический, законодательный и организационный), Д.С. Секринский подчеркивает явление Съезда как сложный и противоречивый феномен социально-политической жизни, в котором старые советские традиции декоративной представительной демократии были заметно потеснены новыми перестроечными явлениями, зачатками парламентаризма [1, 195–196]. Другие авторы усматривают в данной конституционной реформе шаг, созданный на основе неудачных решений руководства страны, «что эта попытка (перестройка — Г.К.) зародилась спонтанно, так как сами инициаторы не имели четкой программы действия по созданию «демократического социализма с человеческим лицом». Поэтому свои действия они строили в основном на критике имевшихся ранее негативов. В результате это привело к тому, что руководство страны и партии стало терять нити управления. В народе появились новые лидеры и совершенно иные идеи о дальнейших путях развития страны, которые реализовались прежде всего в начатых конституционных реформах» [2, 58]. А уже в октябре следующего года в России принимаются аналогичный закон и соответствующие конституционные изменения, вводившие Съезд высшим республиканским органом государственной власти
Следующие конституционные поправки уже РСФСР соотносят с личностью нового (с мая 1990 г.) председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцина. С приходом бывшего первого секретаря МГК КПСС на пост главы республики было проведено несколько нормативно-правовых изменений. Во-первых, с 31 мая 1990 г. численность заместителей Председателя Верховного Совета России возрастает с одного до трех [3]. Во-вторых, в июне 1990 г. российским Съездом принимается Декларация о государственном суверенитете, положившая начало поворотным событиям не только в развитии Конституции страны, но и в экономических, политических, социальных и правовых аспектах России. Данный документ, формально не обладавший юридической значимостью, стал наглядной демонстрацией политического маршрута, по которому теперь будет двигаться РСФСР. Первой союзной республикой, объявившей о своем государственном суверенитете, была Азербайджанская ССР [4, 90], но все же именно действие российского руководства было расценено властями соседних республик как пример для подражания, готовая модель поведения, которой надо придерживаться.
В научной среде до сих пор идут разногласия относительно принятия Декларации и некоторые авторы оценивают факт появления документа положительно, другие крайне отрицательно. Например, В.А. Шеховцов называет факт принятия Декларации началом разрушения, ликвидации союзного государства [5, 12]. А.Ю. Винников пишет о декларировании суверенитета как важном шаге на пути становления Российского государства [4, 89], ведь только наличие у государства данного элемента позволяет говорить о нем, как о самостоятельном субъекте права. С.Г. Сергеев не видит юридического смысла в декларировании суверенитета РСФСР, ведь он был прописан в Конституциях, а значит, делает спорной легитимность Декларации [4, 89]. В-третьих, через четыре дня в связи с отменой шестой статьи в Союзной Конституции российским Съездом были осуществлены аналогичные изменения своего «суверенного» Основного Закона. Взамен положению о роли КПСС как руководящей и направляющей силы советского общества, вооруженной марксистско-ленинским учением и определяющей генеральную линию развитию общества, пришла норма о многопартийности. Теперь КПСС лишалась своей монополии на власть как в рамках Союзного государства, так и на республиканском уровне, зажигая зеленый свет перед новыми, набиравшими известность и голоса избирателей, политическими силами.
Дальнейшие изменения произошли всего спустя полгода. В соответствии с текстом принятой в июне Декларации из Основного закона РСФСР были убраны многие нормы, указывающие на социалистический характер общественного строя. Имели место такие новшества, как признание многообразия форм собственности; самостоятельность государственного бюджета РСФСР при этом также без опоры на планы социального и экономического развития СССР и РСФСР; создание Конституционного суда РСФСР. Принятие данных конституционных норм, как замечает М.А. Краснов, не было случайным детищем, ведь в день образования Съездом Конституционной комиссии он же поручил ей «подготовить и внести на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР проект соответствующего Закона РСФСР» [6, 26].
Идя по пути децентрализации и дезинтеграции от союзных властей, российское руководство осуществляло дальнейшее конституционное реформирование, касаясь вопросов местного, регионального значения и руководителей страны. Первое нововведение затрагивало органы местного самоуправления. Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» Советы народных депутатов иерархично ниже автономных округов вместо органов государственной власти относятся к органам местного самоуправления. Во-вторых, появляется новая дефиниция — муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления (ст. 138). В-третьих, новоиспеченные Местные администрации становятся подотчетны и местным Советам, и вышестоящим исполнительным органам. В целом по данной формуле происходило ослабление местных представительных органов [7, 58].
Второе изменение в Конституции было посвящено введению новых должностей по союзной модели, высшего должностного лица РСФСР и, более того, главы исполнительной власти республики — Президента (ст. 121-1) и Вице-президента, который становится вторым человеком в государстве, а в случае отрешения, отставки или смерти Президента первым (ст. 121-11). Данная норма была внесена в Основной закон на основе результатов референдума 17 марта 1991 г., на котором помимо решения о сохранении СССР решался вопрос о необходимости введения поста Президента РСФСР, который был поддержан 52,45% избирателей. Помимо этого, меняется место российского Совета Министров в иерархии органов государственной власти республики. Теперь он является подотчетным Президенту РСФСР исполнительным органом власти. А.Д. Жилкин считает, что именно с внесением поправки о внесении президентской должности в Конституцию был заложен институциональный конфликт представительных органов — Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета — и президента [7, 57]. Как отмечает Ж.С. Тлеубаев: «Президентство предоставляло возможность бывшим партийным лидерам на уровне Союза и союзных республик не только сохранить в своих руках власть, но и бороться с всесилием коммунистической партии» [8, 37]. С этим утверждением можно согласиться, ведь из перераспределения государственных полномочий видно, как президентских полномочий, по сравнению с Советами, становится больше, однако взять еще большую полноту власти президент не может, ведь на это не пошел бы российский Съезд. Более того, из дальнейших законов Президента Б.Н. Ельцина видна его борьба с партией. Например, указ Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. № 14 «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР».
Дальнейшему толчку к изменениям в российском законодательстве послужили события августа 1991 г. После поражения ГКЧП, победы российского руководства, приостановления деятельности КП РСФСР деятельность российского законодателя шла в ускоренном темпе. Несмотря на множество указов Президента РСФСР, законов и постановлений, последние конституционные изменения 1991 г. случились только в ноябре. По ним утверждается новый государственный флаг России, состоящий из белого, лазоревого и алого цветов (ст. 181), формально принятый в качестве государственного еще в августе; закрепляется пункт о Президенте республики в составе РСФСР, отныне являющимся главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики (ст. 132.1).
Самые масштабные конституционные реформы были совершены в 1992 г. В ходе поправок, внесенных в апреле и декабре 1992 г., из названия РСФСР убирались слова «Советская» и «Социалистическая», тем самым Россия даже номинально перестала ассоциироваться с советской социалистической республикой. В связи с окончательным переходом страны на капиталистические рельсы и сложившимся социально-экономическим положением государство отказывалось от предоставления многих прав, ставших тяжелым бременем для экономики. Урезается возможность получения бесплатного высшего образования (ст. 57). Если раньше любой гражданин РСФСР имел возможность получения бесплатных всех форм образования, в том числе и высшее, то теперь гражданин РСФСР может рассчитывать на его получение только на конкурсной основе. Убирается гарантия получения рабочего места с оплатой труда в соответствии с его количеством и качеством и не ниже установленного государством минимального размера (ст. 53). Теперь граждане РСФСР сами распоряжаются своими способностями к труду и самостоятельно выбирают профессию и род занятий. Однако в условиях нарастающей волны капитализма в России добавляется норма о защите граждан от безработицы, при этом не конкретизируя, каким именно образом. Как элемент избавления от старой советской топонимики происходит переименование многих субъектов Федерации и изменение их административного статуса (Республика Дагестан, Санкт-Петербург, Нижегородская, Тверская, Самарская области).
Ратифицированная в ноябре 1991 г. и конституционно установленная в апреле 1992 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина, согласно А.Д. Жилкину, закрепляла либерально-индивидуалистический подход к пониманию права. Таким образом, продолжался взятый российскими властями курс на рецепции зарубежного опыта и ценностей и интеграцию в международное сообщество, прежде всего западных стран [7, 62].
Однако сохраняющаяся политическая напряженность между законодательной и главой исполнительной органами власти приводила к постоянным спорам, выяснениям отношений, отсутствию решений вопросов, связанных с принятием новой Конституции, и постоянное откладывание вопроса по ее референдуму. В конечном итоге в сентябре — октябре 1993 г. произошла эскалация конфликта между законодательной и исполнительной властью, окончившаяся победой Президента и его сторонников. Оценку результатам своей почти трехлетней работы и действиям Съезда в своей книге дал Б.Н. Ельцин: «Мы ввели понятия суверенитета, частной собственности, ввели пост Президента и так далее. Мы спешили с экономическими реформами, оставляя политические на потом.
Но с юридической и политической точки зрения этот процесс расшатывания конституции не мог быть бесконечным, он имел какой-то логический предел. Разбухание поправок принимает в конце концов бесконтрольный характер, они начинают противоречить друг другу, логики в них никакой нет, никто ничего не понимает, наступает законодательная анархия.
Съезд потребовал, чтобы все основные политические и экономические действия совершались под его контролем. Разрушался один из основополагающих принципов разделения властей. Основную часть моих поправок, которые я попросил рассмотреть, съезд отверг. Таков был итог долгой и мучительной борьбы, всех этих нервных и изматывающих обсуждений, дискуссий о поправках, навязанных Верховным Советом.
Когда я смог спокойно обдумать случившееся, то понял: это — коллективное безумие. Не может такой орган руководить страной. Тут уже пахнет революционной ситуацией. А в запахе революции доминирует запах крови» [9, 289–290].
На протяжении периода с 1989 по 1992 г. процесс конституционного реформирования можно назвать искусственным и недолговременным навязыванием, которое планомерно очищало Основной закон от социалистических норм и вводило, реставрировало буржуазное устройство общество. Данный процесс введения новых поправок являлся необходимым не в качестве устраняющего общественные, социально-экономические проблемы, а как повод для полного переоформления Основного закона и введения новой расстановки политических сил в государстве.
1. Sekirinskiy D.S. «Govorlivaya revolyuciya»: Pervyy s'ezd narodnyh deputatov SSSR glazami zarubezhnyh sovremennikov // RSM. 2009. № 3. S. 195-200.
2. Stepanchenko V.I. O predposylkah razrabotki Konstitucii Rossiyskoy Federacii 1993 goda i izmeneniyah v normah konstituciy SSSR i RSFSR v 90-e gody proshlogo veka // Yuridicheskaya nauka. 2013. № 3. S. 58-65.
3. Zakon RSFSR ot 31 maya 1990 g. «O vnesenii izmeneniy v stat'yu 104 Konstitucii (Osnovnogo Zakona) RSFSR». URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/zakony/183134/ (data obrascheniya: 12.12.2021).
4. Evtyuhin Yu.A. Separatistskie nachala v Deklaracii o gosudarstvennom suverenitete RSFSR // Vestnik PAGS. 2019. № 1. S. 88-92.
5. Shehovcov V.A. Etapy konstitucionnyh preobrazovaniy v Rossii (dekabr' 1988 g. - dekabr' 1993 g.) // Aziatsko-Tihookeanskiy region: ekonomika, politika, pravo. 2018. № 4. S. 9-15.
6. Krasnov M.A. Dve strategii sozdaniya Konstitucii Rossii 1993 g.: rokovoy vybor // Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN. 2018. № 6. S. 19-36. Vedomosti S'ezda narodnyh deputatov i Verhovnogo Soveta RSFSR. 1990. № 29. St. 395.
7. Zhilkin A.D. Stanovlenie novogo rossiyskogo konstitucionalizma: pervyy etap (1990-1991) // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 12. Politicheskie nauki. 2019. № 5. S. 57.
8. Tleubaev Zh.S. Istoricheskie aspekty stanovleniya instituta prezidentstva v Rossii // Vestnik ChelGU. 2011. № 19. S. 36-40.
9. El'cin B.N. Zapiski prezidenta. M.: Ogonek, 1994.
