Russian Federation
VAC 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
VAC 12.00.10 Международное право; Европейское право
VAC 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
VAC 12.00.14 Административное право; административный процесс
UDK 34 Право. Юридические науки
GRNTI 10.00 ГОСУДАРСТВО И ПРАВО. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
GRNTI 10.07 Теория государства и права
BBK 60 Общественные науки в целом
The article examines the possibility of using modern digital technologies in the legal systematization process using the example of the Russian Ministry of Internal Affairs. The prospects for improving the activities of this federal department by systematizing the regulatory legal acts governing its activities are determined
departmental systematization, information technology, artificial intelligence, machine-readable law, regulatory legal act, rule-making
Сфера деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации охватывает широкий круг вопросов, требующих нормативно-правового регулирования. Нормотворческая деятельность одного из ведущих федеральных ведомств на сегодняшний день испытывает на себе влияние постоянно изменяющихся общественных отношений, оперативно реагируя на такие вызовы. В действующие нормативные акты МВД России вносятся многочисленные изменения, увеличивается число актов текущего нормотворчества, что способствует оперативному решению возникающих проблем и позволяет удовлетворить новые требования.
Однако такие меры ослабляют системность нормативного массива ведомства и порождают в нём негативные моменты в виде пробелов, повторов и противоречий. В положениях программно-целевых документов МВД России последних лет отмечаются указанные выше проблемы в нормативно-правовом регулировании и предлагается в качестве средства для их решения систематизация действующих актов [4;5]. Стоит отметить, что констатация негативных фактов и задачи по упорядочиванию нормативных правовых актов в указанных документах декларативного характера не предполагают самого механизма реализации ведомственной систематизации.
Отдельные положения нормотворческих приказов указанного ведомства ориентируют нормотворцев на создание комплексных актов. Так, в п. 75 Приказа МВД России от 27 июня 2003 года № 484 (ред. от 01.08.2022) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» [2] закреплено, что «нормативные предписания формулируются с целью совершенствования всех ранее изданных нормативных правовых актов по данному предмету правового регулирования, взаимной их увязки и устранения множественности нормативных правовых актов по одному и тому же предмету правового регулирования». А в п. 21 (абзацы 3-4) данного нормативного акта указано, что планирование проектов актов осуществляется с учётом соответственно «сосредоточения усилий на разработке комплексных нормативно-правовых актов, сведения до минимума количества частных нормативных правовых актов» и «устранения пробелов и других выявленных недостатков, имеющихся в правовом регулировании организации и деятельности органов внутренних дел». Однако, по нашему мнению, систематизация нормативных правовых актов, регулирующих деятельность МВД России, требует конкретики в реализации комплексного и системного подхода в решении этого вопроса.
Для этого первую очередь необходимо рассмотреть возможность применения в правосистематизационном процессе ведомства современных информационных технологий, так как на сегодняшний день цифровизация охватывает многие стороны общественной жизни, не является исключением и нормотворческая деятельность ведомства. Стоит отметить, что для достижения целей ведомственной программы, утвержденной Распоряжением МВД России от 11.01.2022 г. № 1/37 (ред. от 30.06.2022) «Об утверждении Ведомственной программы цифровой трансформации МВД России на 2022-2024 годы» [3] предполагается цифровая трансформация сферы государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности, ликвидация отставания по вопросам применения технологий искусственного интеллекта.
В приведенных ранее «Приоритетных направлениях правового регулирования и юридического сопровождения деятельности МВД России на период с 2022 по 2026 год» указывается на ещё не до конца реализованный потенциал систем, имеющих значение для обеспечения нормотворческой деятельности и правового информирования сотрудников данного ведомства.
Анализ возможностей функционирующей единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России (ИСОД МВД России) показывает, что с помощью входящих в её состав модулей процесс создания систематизированных нормативных правовых актов может происходить почти полностью в цифровом формате. Модуль «Мониторинг» позволяет выявить существующие проблемы или недостаточность в нормативно-правовом регулировании, модуль «Конструктор НПА» – сократить время на создание проекта сводного кодифицированного или консолидированного ведомственного акта. Проведение необходимых экспертиз указанного проекта акта может производиться с помощью модулей «Правовая экспертиза» и «Антикоррупционная экспертиза». Кроме того, автоматизированный учёт нормативных правовых актов обеспечивает специализированная территориально распределённая автоматизированная система «Юрист». Входящие в её состав информационно-поисковые системы обеспечивают правовое информирование сотрудников ведомства. Однако, как было отмечено выше, планируется дальнейшее развитие потенциала системы, в том числе с использованием технологий искусственного интеллекта.
В этой связи, необходимо остановиться на указанных технологиях искусственного интеллекта, развитию которых уделяется внимание не только на ведомственном, но и на общегосударственном уровне [1]. На возможностях самообучаемых программ с сильным уровнем искусственного интеллекта планируется в будущем реализация идеи машиночитаемого и машиноисполняемого права. На существующих возможностях современных программ уже сегодня проводятся первые попытки тестирования в экспериментальном режиме процесса автоматизации законодательных актов в Новой Зеландии [10, с. 59]. В качестве основных факторов препятствующих переводу норм права в машиночитаемый код исследователи данной проблемы указывают на несовершенство действующего законодательства, его раздробленность, противоречивость, наличие в нём пробелов и повторов [6, с. 128, 207-208]. Также указывается, что общий характер правовых норм, обладающих большей абстрактностью, препятствует их автоматизации, в отличии от норм, содержание которых более конкретизировано [6, с. 225-226].
Указанные обстоятельства позволяют предположить, что идея машиночитаемого права может быть изначально реализована именно на ведомственном уровне, так как предписания ведомственных нормативно-правовых актов более детализированы и подробно регулируют общественные отношения, однако прежде необходимо добиться системности ведомственного нормативного массива, исключив негативные факторы, препятствующие его автоматизации. Таким образом, именно систематизация действующего ведомственного нормативного массива может подготовить его к этому процессу.
Попробуем сформулировать необходимые меры способные оптимизировать процесс ведомственной систематизации. Прежде всего необходимо выработать правовые основы, регламентирующие эту деятельность на ведомственном уровне, и нормативно закрепить их в нормотворческих приказах. Так, глава 15 проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» разработанного в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ посвящена вопросам учёта и систематизации нормативных правовых актов [9, с. 77-81]. В этой связи, представляется целесообразным включение в ведомственный нормотворческий приказ аналогичной главы по процедурным вопросам систематизации нормативно-правовых актов, определить периодичность проведения комплексных систематизационных работ, направленных на ревизию и систематизацию действующих нормативных правовых актов МВД России.
Помимо этого, возможно использование и некоторых примеров из зарубежного опыта нормотворческой деятельности. Так, например, заслуживает внимания способ оценки правосистематизационной деятельности органов, обладающих нормотворческой компетенцией, который заключается в установлении критериев эффективности не по количеству принятых актов, а по количеству отменённых и укрупнённых актов [8]. Внедрение подобного подхода несомненно позволило бы правильно оценить и активизировать работу по систематизации нормативных актов в МВД России.
Решение проблем, связанных с правосистематизационной техникой, возможно при установлении общих методических рекомендаций для всех ведомств федерального уровня. Такие единые для всех ведомств рекомендации не только важны для систематизации, но и будут способствовать укреплению и гармонизации межведомственных отношений. Стоит отметить, что в Германии Министерством юстиции разработаны рекомендации по нормотворческой технике для всех органов федерального уровня, включая и вопросы систематизации нормативных актов [7]. Предусматривается применение и отдельных нормотворческих приёмов, применяемых в законодательстве Германии. Примером чему может служить специальная нумерация актов, издаваемых по одному предмету, для удобства последующего объединения их в один систематизированный акт [11, с. 13]. В ведомственной практике такой приём может быть применим к актам, издаваемым по одному вопросу, и актам, вносящим изменения в них в целях упрощения процедуры последующего объединения таких актов в сводный консолидированный акт.
Таким образом, в целях оптимизации и повышения уровня систематизации нормативных правовых актов в МВД Росси необходимо определить правовые основы для этой деятельности и закрепить их на нормативном уровне, а также разработать новые оценочные подходы для этой деятельности. Внедрение отдельных приёмов правосистематизационной техники из положительного зарубежного опыта, соответственно адаптированных под специфичность нормотворчества федеральных органов исполнительной власти будет способствовать совершенствованию и развитию всей системы ведомственных нормативных-правовых актов.
1. Ukaz Prezidenta RF ot 10.10.2019 № 490 «O razvitii iskusstvennogo intellekta v Rossiyskoy Federacii» (vmeste s «Nacional'noy strategiey razvitiya iskusstvennogo intellekta na period do 2030 goda») // Oficial'nyy internet-portal pravovoy informacii: ofic. sayt. - URL: http://www.pravo.gov.ru. (data obrascheniya 28.02.2024). - Tekst: elektronnyy.
2. Prikaz Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federacii ot 27 iyunya 2003 goda № 484 (red. ot 01.08.2022) «Ob utverzhdenii Pravil podgotovki normativnyh pravovyh aktov v central'nom apparate MVD Rossii» // http://www.consultant.ru. (data obrascheniya 28.02.2024). - Tekst: elektronnyy.
3. Rasporyazhenie Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federacii ot 11 yanvarya 2022 g. № 1/37 (red. ot 30.06.2022) «Ob utverzhdenii Vedomstvennoy programmy cifrovoy transformacii MVD Rossii na 2022-2024 gody» // http://www.consultant.ru. (data obrascheniya 28.02.2024). - Tekst: elektronnyy.
4. Prikaz Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federacii ot 09 yanvarya 2017 g. № 1 «Ob utverzhdenii Koncepcii pravovogo regulirovaniya i yuridicheskogo soprovozhdeniya deyatel'nosti Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federacii na period s 2017 - 2021 god» // https://base.garant.ru/72012302/#friends. (data obrascheniya 28.02.2024). - Tekst: elektronnyy.
5. Prikaz Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federacii ot 21 dekabrya 2021 g. «O prioritetnyh napravleniyah pravovogo regulirovaniya i yuridicheskogo soprovozhdeniya deyatel'nosti MVD RF na period s 2022-2026 god» // Ministerstvo vnutrennih del Rossiyskoy Federacii: ofic. sayt. Moskva. - URL: https://10.mvd.rf/citizens/Pravovoe_... (data obrascheniya 28.02.2024). - Tekst: elektronnyy.
6. Vashkevich A.M. Avtomatizaciya prava: pravo kak elektrichestvo. - M.: Simploer, 2019. - 256 s.
7. Kostenko M.A. Standarty normotvorcheskoy tehniki Germanii: monografiya / M.A. Kostenko; Yuzhnyy federal'nyy universitet. - Rostov-na-Donu; Taganrog: Izdatel'stvo Yuzhnogo federal'nogo universiteta, 2017. - 101s.
8. NIR Sistematizaciya i modernizaciya zakonodatel'noy bazy Rossiyskoy Federacii v 1994-2014 gg. Uroki i prioritetnye napravleniya dal'neyshego razvitiya // Informacionno-analiticheskie materialy Gosudarstvennoy Dumy Rossiyskoy Federacii: ofic. sayt. Moskva. - URL: http://pda.iam.duma.gov.ru/node/10/4983/20083 (data obrascheniya 28.02.2024). - Tekst: elektronnyy.
9. O normativnyh pravovyh aktah v Rossiyskoy Federacii 001 (proekt federal'nogo zakona). 6-e izd., pererab. i dop. / Ruk. avt. kollektiva T.Ya. Habrieva, Yu.A. Tihomirov - M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve Rossiyskoy Federacii, 2021. - 96 s.
10. Ponkin I.V. Koncept mashinochitaemogo i mashinoispolnyaemogo prava: aktual'nost', naznachenie, mesto v RegTehe, soderzhanie, ontologiya i perspektivy // International Journal of Open Information Technologies ISSN 2307-8162: tom 8, № 9, 2020. S. 59-69.
11. Samoschenko I.S. Sistematizaciya zakonodatel'stva v FRG / I. S. Samoschenko - M.: VNIISZ, 1967. - 25 s.
