Volgograd, Volgograd, Russian Federation
VAC 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
VAC 12.00.10 Международное право; Европейское право
VAC 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
VAC 12.00.14 Административное право; административный процесс
UDK 340 Право в целом. Пропедевтика. Методы и вспомогательные правовые науки
GRNTI 10.07 Теория государства и права
OKSO 40.03.01 Юриспруденция
BBK 670 Общая теория права
BBK 60 Общественные науки в целом
BISAC LAW LAW
The article attempts to determine the place of legal policy and the acts in which it is formalized in maintaining the stability of legislation. Using the example of tax law, the shortcomings of tax policy are described, which do not allow it to have a stabilizing effect to the extent possible. Among them, the author highlights the non-normative nature of planning acts, vague formulations, lack of deadlines for projects being implemented, incompleteness, lack of documentary reflection on the results of planned transformations, lack of consistency and continuity. In order to refract the current situation, it is proposed to consolidate the normative status of program documents, or, at least, oblige authorized bodies within the framework of functioning planning documents to set the estimated deadlines for projects being implemented, to give them a more specific, complete and detailed description, economic justification and reporting on implementation, and to make transformations outside of approved plans only in exceptional cases.
stability, dynamism, stability factors, taxation, legal policy
Перспективное развитие налогового законодательства, в первую очередь, определяется налоговой политикой государства. Во многом именно ее грамотное формулирование и устойчивый курс детерминируют отсутствие фундаментальных законодательных преобразований.
В течение продолжительного периода времени бюджетная политика определялась в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации. Однако, как отмечали ученые, данный институт не мог эффективно решить стоящие перед ним задачи в силу неопределенности правового статуса, чрезмерной обобщенности большей части положений, в результате чего не всегда имелась возможность определить действительную степень исполнения заложенных в нем требований [1]. Счетная палата неоднократно указывала, что в полной мере Бюджетные послания не исполняются [4].
В 2014 году в результате внесения в Налоговый кодекс РФ поправок утратила силу статья, согласно которой Президент РФ должен был направлять не позднее марта каждого года свое бюджетное послание. Официальной заменой данному институту выступили долгосрочные бюджетные прогнозы для всего государства, а также его регионов и муниципальных образований. Кроме того, бюджетные послания инкорпорированы в послание Президента РФ Федеральному собранию. Однако предпринятые меры не стали решением вышеописанных проблем бюджетных посланий. В 2019 году был утвержден Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года, однако в нем не уделено достаточного внимания развитию налогового законодательства [9]. Послание Президента РФ Федеральному собранию также не имеет определенного правового статуса и не несет в себе в должной степени конкретизированного описания налоговой политики государства [2].
Закономерным и разумным решением вопроса установления и реализации налоговой политики могли бы стать Основные направления налоговой политики, а начиная с 2018 года – Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, ежегодно формулируемые Министерством Финансов Российской Федерации (далее также – Основные направления). Однако последние содержат в себе некоторые недостатки, не позволяющие реализовать заложенный в них потенциал:
- Правовой статус, согласно которому Основные направления нормативно-правовым актом не признаются, однако являются основанием для подготовки изменений в действующее законодательство о налогах и сборах. Подобная трактовка фактически позволяет не только игнорировать отдельные положения Основных направлений, но и переступать через определяющие их содержание декларации.
Например, в преамбуле Основных направлений на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов указано, что: «В течение очередного трехлетнего периода приоритетом Правительства Российской Федерации останется недопущение какого-либо увеличения налоговой нагрузки на экономику. Такого рода предложения не будут вноситься Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, а также не будут поддерживаться в тех случаях, когда они будут поступать от других субъектов права законодательной инициативы» [6]. В то же самое время именно Правительство Российской Федерации является субъектом законодательной инициативы, внесшим на рассмотрение Государственной Думы законопроект, впоследствии принятий как Федеральный закон от 03.08.2018 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» и предполагающий изменение налоговой ставки налога на добавленную стоимость и тарифа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование [3].
Подобная ситуация недопустима, поскольку приводит к возможности реформирования налогового законодательства вне декларируемой налоговой политики без внесения в нее изменений в установленном порядке путем принятия произвольных решений властным субъектом в отсутствие какой-либо его ответственности. Полагаем, что во избежание таких аберраций возможно придать Основным направлениям статус постановлений Правительства Российской Федерации.
- Размытые формулировки, не позволяющие отслеживать их реализацию и однозначно оценивать степень претворения в жизнь. Например, пункт о налогообложении физических лиц в разделе об основных мерах налоговой политики Основных направлений на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов содержит следующее положение: «налогообложение доходов физических лиц требует постоянной корректировки, с одной стороны, с целью исключения необоснованных налоговых льгот, а с другой стороны, с целью уточнения отдельных положений в части порядка определения налоговой базы и контроля за полнотой и своевременностью уплаты налога» [6]. Причем текстуально эта формулировка занимает половину пункта, который заключает в себе все меры в отношении НДФЛ на три года вперед. Очевидно, что такая характеристика не может исчерпывать развитие налогового законодательства, касающегося наиболее значимого для граждан налога государства, и в силу своей абстрактности исключает возможность ретроспективной оценки соответствия достигнутых результатом программным положениям.
Кроме того, в Основных направлениях на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов в отношении налогообложения недвижимого имущества физических лиц указано, что планируется включение в Налоговый кодекс РФ главы «Налог на недвижимое имущество физических лиц», по данному налогу налоговой базой будет являться кадастровая стоимость недвижимости [5]. Впоследствии данное положение реализовано в следующем виде: по общему правилу для целей расчета налога на недвижимое имущество граждан используется кадастровая стоимость объекта, однако до 2020 года решением субъекта федерации может быть установлено, что расчет производится исходя из инвентаризационной стоимости, чем и воспользовались большинство регионов страны. Формально реформа в данной области произведена, однако нельзя не отметить тот факт, что Основные положения не упоминают о переходном периоде для данного преобразования, а сами по себе рассчитаны на трехлетний период до 2017 года, что может свидетельствовать о том, что в установленные сроки налог на недвижимое имущество физических лиц не претерпел необходимых изменений. Данный пример частично затрагивает и следующий недостаток Основных положений.
- Полное отсутствие сроков реализуемых проектов либо их недостаточная конкретизация. Декларируя одной из своих целей повышение инвестиционной привлекательности Российской Федерации, Основные направления зачастую не дают инвесторам однозначно определить, в течение какого периода времени та или иная реформа будет осуществлена.
Можно было бы предположить, что, раз указанный документ утверждается на 3 года, меры, обозначенные в нем, должны быть реализованы в течение этого периода. Однако если в самих Основных направлениях в названиях разделов о целях, задачах и условиях реализации налоговой политики конкретно указаны годы планирования, то в приложениях к ним, которые содержат конкретные меры налоговой политики по видам налогов, подобные указания отсутствуют. Из практики реализаций Основных направлений вывод о планировании на 3 следующих года не следует. Также необходимо заметить, что при планировании субъектами своей экономической деятельности даже 3 года порой – непозволительная абстракция, в связи с чем, в случае распространения Основных направлений на 3 следующих года, там, где это возможно, сроки реализации содержащихся в них планов должны быть конкретизированы.
Более того, начиная с Основных направлений на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, приложения к ним содержат раздел «актуальные вопросы налогообложения на перспективу». Является ли эта перспектива краткосрочной, среднесрочной или долгосрочной? Какой период времени составляет горизонт такой перспективы? Означает ли такая формулировка, что предыдущие предложения распространяются на следующий год, а содержащиеся в этом приложении – на два плановых? Все эти вопросы, к сожалению, остаются без ответа, а значит, указанное нововведение размывает сроки реализации Основных направлений еще сильнее.
- Согласно разделу «Итоги реализации налоговой политики» Основных положений на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов, увеличен до пяти лет минимальный срок владения недвижимостью, по истечении которого доходы от его продажи не облагаются НДФЛ. Отсутствие настолько существенного аспекта реформы в Основных направлениях прошлых лет дает основания того, чтобы считать одним из важнейших недостатков Основных положений их неполноту, еще в большей степени нивелирующую их смысл и предназначение.
Следующий подобный пример касается увеличения ставки налога на доходы физических лиц для отдельных категорий налогоплательщиков в 2021 году. Основные направления на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, Основные направления на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов об этой реформе умалчивали. Ее упоминание появилось в Основных направлениях на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов, опубликованных «10» октября 2020 года [7]. Между тем, Федеральный закон № 372-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части налогообложения доходов физических лиц, превышающих 5 миллионов рублей за налоговый период», которым внесены соответствующие изменения, датирован 23.11.2020, т.е. принят немногим более месяца после публикации Основных направлений. Анонсирована реформа была задолго до этого момента – 24 июня 2020 года Президентом РФ [8]. Очевидно, что подобное игнорирование документов планирования по важнейшим вопросам ограничивает их статус и роль, делает невозможным прогнозирование на их основе налоговых последствий своего поведения налогоплательщиками.
- Если нормативный характер формулируемых планов, а также отчетность об их реализации не были присущи Основным направлениям с самого начала, то сколько-нибудь предметное и структурированное описание произведенных в предыдущих периодах изменений в налоговом законодательстве исчезло из них с 2018 года – момента расширения Основных направлений налоговой и политики до Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. Таким образом, в настоящий момент отсутствует не только юридическая ответственность за результат реализации планов или публичная отчетность относительно их реализации, но и сколько-нибудь полная и конкретная документальная рефлексия относительно итогов запланированных преобразований в данной сфере.
Изложенные примеры также демонстрируют отсутствие последовательности и преемственности Основных положений разных лет, игнорирование их авторами каких-либо примерных расчетов оценки их эффективности и влияния на налоговую систему и экономику государства.
Таким образом, в Российской Федерации на сегодняшний день нет обоснованных и полных программных положений, описывающих и определяющих налоговую политику государства, позволяющих с необходимой долей вероятности спрогнозировать законодательные изменения в сфере налогообложения в краткосрочной, среднесрочной или долгосрочной перспективе, имеющих нормативный характер и оказывающих стабилизирующее воздействие на законодательство о налогах и сборах. В том числе в этой связи правовая политика зачастую непоследовательна, хаотична и казуистична, и, следовательно, такими же становятся изменения в законодательство. В целях преломления сложившейся ситуации предлагаем закрепить нормативный статус Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации, которые необходимо принимать в форме постановлений Правительства Российской Федерации, либо обязать Министерство Финансов РФ в рамках функционирующих документов планирования устанавливать предполагаемые сроки реализуемых проектов, давать их более конкретное, полное и развернутое описание, экономическое обоснование и отчетность о реализации, а преобразования вне утвержденных планов производить лишь в исключительных случаях.
1. Goloviznina, I. A. On the question of the balance of stability and flexibility of tax legislation / I. A. Goloviznina, M. G. Sharafutdinov // Bulletin of the University. - 2014. - No. 7. - pp. 163-165.
2. Davydova, M. L. Certainty of law and technical and legal means of its provision / M. L. Davydova // The legal paradigm. - 2017. - Vol. 16. - No. 4. - pp. 23-28.
3. Draft Law No. 489169-7 "On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on taxes and fees (on changing the tax rate of value added tax and the tariff of insurance premiums for compulsory pension insurance)": [Electronic resource] // Official website of the State Duma of the Russian Federation. URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/489169-7. (Accessed 16.05.2022).
4. Nikonchuk, D. A. Problems of improving the legal mechanism for drafting and reviewing the draft federal budget / D. A. Nikonchuk // Legislation. - 2010. - No. 6. - pp. 18-26.
5. "The main directions of the tax policy of the Russian Federation for 2015 and the planning period of 2016 and 2017": [Electronic resource] // SPS "ConsultantPlus". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_126727/. (Accessed 16.05.2022).
6. "The main directions of the tax policy of the Russian Federation for 2016 and the planning period of 2017 and 2018": [Electronic resource] // SPS "ConsultantPlus". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_183748 /. (Accessed 16.05.2022).
7. "The main directions of budget, tax and customs tariff policy for 2021 and for the planning period of 2022 and 2023": [Electronic resource] // Ministry of Finance of Russia. Official website. URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=131644-osnovnye_napravleniya_byudzhetnoi_nalogovoi_i_tamozhenno-tarifnoi_politiki_na_2021_god_i_na_planovyi_period_2022_i_2023_godov (Accessed 16.05.2022).
8. "Putin announced a new personal income tax rate and repeated payments for children": [Electronic resource] // Online publication "RBC". URL: https://www.rbc.ru/economics/24/06/2020/5ef226b29a794766cc4d2343 (Accessed 16.05.2022).
9. Decree of the Government of the Russian Federation dated 29.03.2019 No. 558-r "On approval of the Budget forecast of the Russian Federation for the period up to 2036": [Electronic resource] // SPS "ConsultantPlus". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_321443/. (Accessed 16.05.2022).
