VAC 12.00.10 Международное право; Европейское право
VAC 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
VAC 12.00.14 Административное право; административный процесс
VAC 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
UDK 34 Право. Юридические науки
GRNTI 10.07 Теория государства и права
BBK 67 Право. Юридические науки
BBK 60 Общественные науки в целом
The article reveals the specifics of the specification and interpretation of the norms of the Constitution of the Russian Federation in 2020. The author analyzes the factors influencing the interpretation of the content of constitutional norms. The peculiarities of the impact of domestic conditions and international positions on the hierarchy of regulations are revealed. Particular attention is paid to the possibilities of law-making activities in modern Russian conditions. The achievement of legal certainty in the specification of norms is justified by the need to use the general principles of law, constitutional principles and existing norms of the Constitution.
specification and interpretation of the constitution, legal uncertainty, theories of "living constitution" and "ariilinism", competition of the rule of law, system of organization of state power
Анализ вновь принятых конституций демократических государств, в том числе и конституций государств СНГ, свидетельствует о том, что в них закрепляются демократические основы государственности: принцип разделения властей, институт частной собственности, права и свободы человека и гражданина и др. После принятия новой конституции или поправок к ранее действовавшей, начинается неизбежный и важный процесс приведения всей иерархии нормативно-правовых актов в соответствие с нормами основного закона.
Принятие любой новой конституции, или её обновленного текста, предполагает приведение всей иерархии законодательных актов государства в соответствие с конституционными нормами. Существенная роль в этом процессе принадлежит конкретизации и толкованию норм конституции. А это влечет за собой изменения не только в действующем законодательстве, но и в сфере правоприменения.
Общность конституционных институтов различных государств предполагает и близкие по содержанию принимаемые парламентами нормативно-правовые акты. Но, к сожалению, на практике это не всегда так. Да, каждое государство имеет свою историю, свои традиции, свою правовую систему и специфику правоприменения. В отдельных случаях демократическое содержание вновь принимаемых конституций имеет целью не построение демократического общества, а замену или обновление конституционного фасада государства, чтобы не отличаться от стран демократического сообщества, сохранить членство и преимущества от участия в международных организациях.
Содержание вновь принимаемых нормативно-правовых актов, зависит не только от норм конституции и норм международного права. Оно обусловлено целым рядом факторов. Прежде всего реальным политико-правовым режимом государства, соотношением политических сил, уровнем развития гражданского общества, наличием реальной многопартийной системы, а также традициями, сложившимися в данном государстве. Важную роль играют цели и задачи, которые ставили те, кто инициировал процесс принятия новой конституции.
Обновленный текст Конституции РФ 2020 года актуализировал проблему конкретизации и толкования норм права. На первом этапе сложилась непростая ситуация. Действовали нормы обновленной Конституции РФ и не приведённое в соответствие с ними законодательство. Нормы основного закона являются нормами прямого действия. Однако, действовавшее законодательство и сложившаяся практика его применения создали ситуацию конкуренции норм права.
Конкретизацию и толкование норм конституции можно рассматривать в двух аспектах. Положительный – у населения РФ вызрели ожидания изменений условий жизни в лучшую сторону. Обновленный текст конституции явился своеобразным шагом к этим изменениям. Прежде всего для старшего поколения, которое привыкло ещё с советского периода ориентироваться не столь на законодательные акты, а на программные документы КПСС, изложенные в декларативной форме в виде целей, задач и перспектив личности и государства. Обновленный текст Конституции воспринимается этой группой населения как положительное явление.
Такой подход касается не только статей с обновленным текстом. В качестве примеров можно привести ст.ст. 1, 7,40,41,43 и др., из вновь принятых ст. 61`, 75` и др. Мировая практика свидетельствует о том, что нормы демократической конституции должны быть действующими реалиями.
В юридической науке право рассматривается как система. Независимо от позиции представителей различных теорий правопонимания приведение действующих нормативно-правовых актов в соответствии с новыми положениям Конституции РФ – работа неизбежная, сложная и трудоёмкая. Это обусловило необходимость конкретизации и толкования правовых норм. Именно на этом этапе формируется то законодательство, в соответствии с которым будет осуществляться процесс правоприменения.
Под конкретизацией понимается деятельность уполномоченных органов, направленная на принятие новых уточняющих юридических норм исходя из смысла и содержания первоначальных юридических норм[7]. Первоначальными юридическими нормами можно рассматривать нормы и принципы вновь принятой конституции. Есть и другая позиция. Для демократических государств первичными нормами признаются общепризнанные принципы и нормы международного права. Противоречий здесь нет, т.к. конституции демократических государств признают и включают в основной закон ряд норм международного права.
Проблемой конкретизации занимались ученые-юристы еще досоветского периода[1], советского и постсоветского периодов[2]. Однако, эта проблема не в полной мере исследована как в России, так и зарубежом. Нет единства позиций по целому ряду вопросов этой проблемы[3].
Проблему конкретизации права вряд ли можно считать достаточно проработанной. Анализ существующих исследований позволяет сделать вывод, что авторы делают акцент только на отдельных аспектах феномена юридической конкретизации. Отсутствует единство мнений как отечественных, так и зарубежных ученых-юристов относительно правовой природы, понятия, функций, видов и форм конкретизации[3]. Все это говорит в пользу необходимости дальнейшего изучения данного явления с учётом современных условий. Конкретизация и толкование норм действующей конституции в процессе подготовки и принятия законодательных актов не единственный способ претворения в жизнь норм конституции.
В этом плане полезно изучение опыта теории «живой конституции». Эта теория сформировалась в американском конституционализме. Суть её в том, что трактовка ключевых конституционных положений должна быть динамичной и развиваться применительно к социальным изменениям. Конституция США была принята еще в 18 веке. Наравне с писаным правом действует так называемая «живая» конституция, которая регулирует конституционные отношения. Она формировалась Конгрессом, Президентом, Верховным Судом США, включает конвенционные нормы. Идея о том, что каждое поколение американцев имеет право на свою трактовку норм Конституции США, нашла обоснование прежде всего в решениях Верховного Суда. Противники этой теории придерживаются позиции, что судебная система не вправе создавать или изменять действующие законы. Её задача – обеспечение их выполнения.
Альтернативой концепции живой конституции является так называемый «ориджинализм», который основывается на убеждении, что судебная система не должна создавать, изменять или аннулировать законы (это сфера законодательной власти), а только обеспечивать их выполнение [8].
Реально действующая («живая») Конституция США представляет собой синтез конституционного текста с целой серией судебных прецедентов, построенных в виде конституционных доктрин, придающих Основному закону (который трудно поддаётся формальным изменениям) гибкость и динамизм, необходимые для социальных манёвров в условиях меняющейся действительности. Характерно, что в сфере толкования Конституции Верховный суд США в меньшей степени, чем в других сферах законодательства, придерживается принципа прецедента: он неоднократно, если этого требовали обстоятельства, отказывался от сформулированных им же самим более ранних конституционных доктрин. В течение XX века он открыто пересмотрел около 150 таких доктрин, кроме того, много прецедентов были им изменены и уточнены с помощью практики «дифференцирования», когда старая конституционная доктрина не отвергалась, а корректировалась с учетом новых социальных реальностей.
ЕСПЧ придерживается позиции, которая близка к теории «живой конституции». Нормы и принципы Европейской Конвенции ЕСПЧ, по его разъяснению рассматриваются с учетом современных условий.
Официальная позиция России не поддерживает в этой части ЕСПЧ. Основание– суд не законодательный орган, его дело осуществление правосудия.
Нами не случайно изложены позиции Верховного Суда США, ЕСПЧ и Российской Федерации. Эта проблема актуальна при приведении норм действующего российского законодательства в соответствии с нормами обновленной конституции. Процесс конкретизации и толкования даёт возможности для уяснения содержания норм самой конституции, внесения определенных корректив в действующее законодательство в соответствии с новыми условиями и требованиями.
Конкретизация и толкование норм права нами рассматривается как единый процесс. Нельзя не согласиться, что целью конкретизации является достижение определенности правовой нормы. В ряде работ по этой проблеме этот процесс обозначается как путь движения от неопределенности к определенности[3]. Можно было бы согласиться с такой постановкой вопроса. Но есть и возражения. Если термин «неопределенность» трактовать в общепринятом в русском языке смысле, т.е. как отсутствие или недостаток определения, или информации о чём-либо[9], то возникают следующие соображения. Полная «неопределенность», то путь движения к «определенности» — это фактически возможность субъективного усмотрения и трактовки. Можно, конечно, использовать прилагательные – «частичная», «максимальная» неопределенность и др. Общий недостаток – условность содержания, заложенного в этих прилагательных. К сожалению, пока не предложен более точный подход. Например, как-то оцифровать этот процесс или договориться об использовании более точных дефиниций.
Авторская позиция по этой проблеме. Думается, что здесь уместен системный подход. Правовую неопределенность, на наш взгляд, необходимо истолковывать в купе с принципами и нормами этого и /или/ вышестоящего нормативно-правового акта[4]. Кроме того, целесообразно соотнести норму, содержащую неопределенность, с названиями раздела, главы этого акта, самой нормы. Суть– чтобы при истолковании правовой неопределенности не было противоречий с общими принципами, заложенными в национальной конституции, другими её нормами. (курсив-В.С.)
В ряде конституций демократических государств признается приоритет норм международного права. Это позволяет соотносить нормы национального законодательства не только с нормами и принципами собственной конституции, но и с общепризнанными принципами и нормами международного права. Ориентация национальных законотворческих органов и правоприменителей на их содержание важное условие для соблюдения норм международного права и национального законодательства. Сам по себе подход ограничивает возможности субъективного толкования, но в тоже время он универсален (курсив- В.С.), т.к. при добросовестном его использовании сохраняется сущность того, что заложено в основополагающих конституционных принципах.
Процесс конкретизации конституционных норм в действующем законодательстве предполагает, что его нормы должны строго соответствовать «букве и духу конституции». Это важный и неизбежный этап, предшествующий правоприменению. Преодолеть искушение возможностью конкретизации и толкования «в свою пользу», к сожалению, встречается нередко. Исторический опыт развития конституционализма и законодательного процесса в демократических странах постепенно сформировал формы и методы контроля и надзора за этим процессом. Цель – обеспечение верховенства конституционного закона.
Франсуа Люшер в своей монографии в качестве примера анализирует роль и функции Конституционного совета в законодательном процессе Франции. Задача этого органа обеспечить контроль над законами. Он не только дает толкование нормам конституции, а также использует документы и принципы на которых она базируется. Конституционный совет «нейтрализует вред» отдельных законопроектов. Это он делает это путем их истолкования, уточнения того, что не следует делать, и, указывает каким образом их надлежит применять[5]. Главная задача Совета –обнаружение в законопроектах нарушений или обхода конституционных положений. (курсив- В.С.) Важным направлением деятельности Конституционного Совета являются нормы, регулирующие обеспечение конституционных гарантий, прав и свобод гражданина.
В США, ФРГ и Италии, в других демократических государствах как отмечает Ф. Люшер «…существует своеобразная система фильтров, через которые проходит проект нормативного акта» [5, с.14]. Цель этого механизма и судебная практика должны обеспечивать, чтобы ни один закон не был подготовлен его составителями, которые не были бы озадачены вопросом о том, в какой мере он соответствует конституции (во Франции- в ее истолковании даваемым Конституционным советом).
В России аналогичного по функциям органа нет. Конституционный суд РФ подобных полномочий не имеет. Прокуратура РФ в соответствии с законом о ее деятельности осуществляет надзор за нормативно-правовыми актами министерств и ведомств, а также нижестоящих организаций.
Объективным препятствием для конкретизации норм Конституции является уровень возможностей действующего Парламента. Огромное количество принимаемых Государственной думой законов привело к тому, что их качество невысокое. Это обстоятельство достаточно исследовано в юридической литературе и отмечалось ещё в 2016году Конституционным судом РФ[10]. С тех пор мало что изменилось. Эксперты ВШЭ провели анализ доступности для восприятия российских законов. Они подчеркнули, что…законы год от года становятся сложнее для восприятия из-за длины предложений, обилия причастных оборотов и других особенностей текста. Проблему удобочитаемости и понятности законов признают и в Госдуме. С позицией о том, что «законы пишутся в первую очередь для юристов» [6]. вряд ли можно согласиться. Наша позиция: законы должны быть понятны всем тем, для кого они пишутся. И в первую очередь это касается текста Конституции и других конституционных законов. Доступность и понятность вновь принимаемых законов основа для сохранения сути конституционных положений при конкретизации их во вновь принимаемых законах.
В системе функционирования органов государственной власти в Российской Федерации признано доминирование исполнительной власти. Это обусловлено тем, что огромный объем полномочий Президента обеспечил возможности воздействия на позиции законодательной и судебной власти.
Что касается обновленного текста Конституции РФ 2020. Её принятие обусловило необходимость привести ряд нормативно-правовых актов в соответствии с принятыми изменениями. Проблема иерархии нормативно-правовых актов, обеспечение соответствия их действующей Конституции – сфера полномочий не только Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, а также законодательных и исполнительных органов субъектов федерации, а также правоприменителей.
Процесс конкретизации и толкования нормативно-правовых актов зависит не только от работы парламента. Он обоснован целым рядом факторов, которые как правило взаимозависимы. В настоящий период времени они обуславливают не только реальное содержание, но даже и последовательность подготавливаемых и принимаемых нормативно-правовых актов.
Основные из них, на наш взгляд:
- сформировавшаяся организация системы государственной власти;
- доминирование исполнительной власти;
- исторически сложившийся характер взаимоотношения власти и населения;
- уровень материального благополучия населения;
- уровень правовой культуры граждан;
- приверженность лиц осуществляющих законотворческую работу к пониманию права с традиционной для России позиции нормативизма и их зависимость в законотворческом процессе от партийной принадлежности;
- уровень развития гражданского общества;
- наличие реального политического плюрализма;
- форма правления государства;
- уровень нормотворческой деятельности;
- соблюдение конституционной компетенции со стороны законодательной и исполнительной властей;
- независимость средств массовой информации;
- характер взаимоотношения государственной власти и религиозных организаций;
- международно-правовая оценка норм вновь принятой Конституции и нормативно-правовых актов государства.
Нами не ставится задача анализа всех факторов, которые оказывают влияние на содержание и направленность вновь принимаемого законодательства.
Важнейшим фактором, который оказывает основное воздействие на конкретизацию и толкование норм действующей конституции является сама система организации государственной власти. О чем идет речь? В ныне действующей Конституции РФ закреплены все традиционные институты демократической государственности. Однако, конституционный принцип разделения властей фактически не действует. В РФ сформировалось доминирование исполнительной власти и персоноцентристская модель управления государством. Это общепризнанная, в том числе и властью, сложившаяся реальность. Она обуславливает и сами изменения в действующей Конституции и оказывает существенное влияние на содержание принимаемых законодательных актов. Доминирование исполнительной власти дает реальную возможность оказывать воздействие на законодательную и судебную власти. Это основной фактор, который позволяет исполнительной власти в процессе толкования и конкретизации вносить в законопроекты ту трактовку и смысл, которые ей представляется наиболее оптимальным и верным с её позиций.
Ряд норм Конституции 2020, когда она еще была ещё законопроектом, получили отрицательную оценку учреждений Совета Европы. Речь прежде всего касается норм, которые противоречат Европейской Конвенции по правам человека. Позиция Евросоюза: Россия является членом Совета Европы и участником Европейской Конвенции о правах человека, а это обязывает её исполнять решения ЕСПЧ. Наиболее отрицательная реакция у Совета Европы вызвала закрепления Россией право не исполнять решения межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации.
При сложившейся ситуации РФ, по-видимому, придется придерживаться следующей позиции. В принципе мы будем исполнять решения Совета Европы, его органов, подтверждаем свое участие во всех подписанных Россией договорах. И лишь в исключительных случаях в соответствии со ст. 79 Конституции РФ с согласия Конституционного Суда РФ по представлению Президента решение межгосударственных органов, принятые на основе положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ не подлежат исполнению.
Фактически закреплен приоритет национальной Конституции над международным правом. Эта ситуация не уникальная и действует во многих западных странах и не вызывает столь негативной реакции в международном сообществе. Чем объяснить такую ситуацию? По-видимому, это обусловлено обеспокоенностью западных стран общей оценкой соблюдения прав человека в России, а также сформировавшейся моделью власти.
Каковы перспективы действия обновленного текста Конституции, сможет ли она способствовать улучшению жизни населения, обеспечивать права и свободы граждан страны? Конкретизация и толкование её норм в принимаемых законодательных актах должны способствовать этому процессу.
1. Gredeskul N.A. K ucheniyu ob osuschestvlenii prava. Intellektual'nyy process, trebuyuschiysya dlya osuschestvleniya prava: Social'no-yuridicheskoe issledovanie. Har'kov, 1900. 248 s.
2. Opredelennost' i neopredelennost' prava kak parnye kategorii: problemy teorii i praktiki: Materialy 12 mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferencii. V 3-h chastyah.-M., RGUP.2018.Ch.1. 459 s.
3. Konkretizaciya prava: teoreticheskie i prakticheskie problemy: Materialy 9 Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferencii.- M.: RGUP, 2015. 616 s.
4. Severuhin V.A. Rossiyskaya gosudarstvennost': sovremennye problemy i perspektivy (pravovye aspekty). Monografiya, MGPU, M. 2016. 114 s.
5. Lyusher F. Konstitucionnaya zaschita prav i svobod lichnosti: Per. s franc. -M.: Izdatel'skaya gruppa «Progress»-«Univers», 1993. 384 s.
6. Slozhnost' rossiyskih zakonov. Opyt sintaksicheskogo analiza / A. V. Knutov, S. M. Plaksin i dr. ; Nac. issled. un-t «Vysshaya shkola ekonomiki». - M.: Izd. dom Vysshey shkoly ekonomiki, 2020. 311s.
7. URL: journals.rudn.ru›18915 (data obrascheniya 14.01.2021).
8. URL: http://nordickraft.blogspot.com/2018/06/vs.html (data obrascheniya 10.02.2021).
9. URL:https://znachenie-slova.ru/%D0%BD%D0%B5%D0%BE%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82 (data obrascheniya 21.04.2021).
10. Informaciya Konstitucionnogo Suda Rossiyskoy Federacii. Konstitucionno-pravovye aspekty sovershenstvovaniya normotvorcheskoy deyatel'nosti (na osnove resheniy Konstitucionnogo Suda Rossiyskoy Federacii 2013-2015 godov). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_201240/ (data obrascheniya 21.04.2021).
