УДК 342

Проблемы конституционно-правового регулирования предмета референдума Российской Федерации

Гребенюк Вадим Вадимович, юрисконсульт ГУЗ «Елецкая городская больница №2», аспирант кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Елецкий государственный университет им. И.А Бунина»; Липецкая область, г. Елец; электронная почта: Intellekt-V@yandex.ru

Аннотация: Статья посвящена исследованию конституционно-правового регулирования предмета референдума РФ как высшей формы непосредственного народовластия в России. Обстоятельно рассматривается перечень вопросов, которые не могут выноситься на всенародное голосование. Обращается внимание на наличие в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» множества положений запретительного характера, создающих серьёзные препятствия в осуществлении подлинного народовластия. Анализируются правовые позиции Конституционного Суда РФ. Обосновывается необходимость реформирования действующего законодательства о референдуме. Предлагаются конкретные законодательные решения.

Ключевые слова: Конституция РФ; непосредственное народовластие; референдум; всенародное голосование; предмет референдума.

PROBLEMS OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF THE SUBJECT OF THE REFERENDUM OF THE RUSSIAN FEDERATION

Grebenyuk Vadim Vadimovich, Legal Counsel of the State Health Services Institution «Yelets State Hospital No. 2», Postgraduate student of the Departament of Constitutional and Municipal Law of the Bunin Yelets State University; Lipetsk region, Yelets; E-mail: Intellekt-V@yandex.ru.

Abstract: The article is devoted to the research into the constitutional and legal regulation of the subject of the referendum of the Russian Federation as the highest form of direct democracy in Russia. The list of problems that can not be submitted for a nation-wide vote is considered in detail. Some special attention is paid to the presence in the Federal constitutional law «On the Referendum of the Russian Federation» of a number of prohibitive regulations that create serious obstacles to the realization of genuine democracy. Legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation are analyzed. The necessity of reforming the current legislation on the referendum is substantiated. Specific legislative solutions are proposed.

Key words: the Constitution of the Russian Federation; people's power; referendum; nation-wide vote; subject of the referendum.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. референдум является высшей непосредственной формой выражения народовластия как главенствующего принципа организации и осуществления государственной власти в России и фундаментальной основы конституционного строя (п. п. 1 – 3 ст. 3 Конституции РФ).

По политико-правовой природе референдум представляет собой непосредственное принятие народом решения по важнейшим вопросам государственного и общественного значения (кроме тех, вынесение которых на референдум прямо запрещено законом), осуществляемое путём голосования. Решение, принятое на референдуме, имеет высшую юридическую силу, является общеобязательным и может быть отменено (изменено) не иначе как посредством принятия решения на новом референдуме.

Круг вопросов государственно-общественного значения, которые могут быть вынесены на всенародное голосование, составляет предмет референдума. Причём, в отечественной литературе на протяжении длительного времени считалось, что предметом референдума может быть вообще любой вопрос государственной и общественной жизни, признаваемый важным теми, кто вправе требовать и решать вопрос о назначении референдума [3, с. 129]. Однако, необходимо понимать, что подобная формулировка создает возможности для злоупотреблений и дестабилизации ситуации в стране недобросовестными субъектами общественно-политической жизни.

В связи с изложенным полагаем, что предмет референдума должен быть законодательно урегулирован таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить и гарантировать реализацию неотъемлемого конституционного права граждан непосредственно решать важнейшие вопросы государственно-общественного значения, а с другой – не позволять злоупотреблять этим правом в целях нарушения стабильности конституционных основ государственного строя.

Действующий Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее также – ФКЗ «О референдуме РФ») в ст. 6 регулирует предмет референдума следующим образом[1].

Прежде всего, указанная статья предусматривает перечень вопросов, которые могут быть вынесены на референдум:

1) Проект новой Конституции РФ (п. 1 ст. 6).

Несомненно, важнейший вопрос государственно-общественной жизни. На наш взгляд, проект Основного Закона страны должен приниматься исключительно путём референдума. Однако согласно п. 3 ст. 135 действующей Конституции РФ проект новой Конституции РФ принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов либо выносится на всенародное голосование. Согласно п. 1 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ» Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Таким образом, возможность принятия на референдуме нового Основного Закона РФ поставлена в исключительную зависимость от воли членов Конституционного Собрания РФ, что представляется необоснованным. На это указывает и заслуженный деятель науки РФ, д.ю.н., профессор С.А. Авакьян: «иного пути принятия новой Конституции России, кроме как путём референдума, мы пока не видим. К тому же это было логичнее, чем принимать Конституцию на Конституционном Собрании. … И хотя сама Конституция позволяет принять новый Основной закон Конституционному Собранию, вынесение его на референдум было бы проявлением уважения к народу» [2, с. 228]. Советские правоведы-исследователи В.Ф. Коток [11, с. 126 – 127] и В.Т. Кабышев [6, с. 120 – 121] также придерживались точки зрения, согласно которой вопросы принятия или существенного изменения Конституции могут решаться исключительно путём референдума.

Следует отметить, что подобный подход находит свою реализацию в законодательстве ряда зарубежных государств. Так, например, п. 3 ст. 168 Конституции Испании от 27 декабря 1978 г. [5, с. 29 – 99] предусматривает проведение обязательного референдума по вопросу о пересмотре Конституции (конституционной реформе, когда вносится предложение о полном пересмотре Конституции или о частичном пересмотре, затрагивающем вводный раздел, секцию 1 второй главы первого раздела или второй раздел), на котором граждане утверждают предлагаемые изменения. Конституция Ирландии от 29 декабря 1937 г. [10, т. 1, с. 785 – 816] предусматривает, что любой законопроект об изменении Конституции после рассмотрения и принятия обеими палатами Парламента должен быть в обязательном порядке представлен на референдум для принятия решения народом (п. 2 ст. 46). Конституция Швейцарии от 18 апреля 1999 г. [10, т. 3, с. 537 – 580] также предусматривает проведение обязательного референдума по вопросам изменения Союзной конституции (пп. «a» п. 1 ст. 140).

2) Вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению РФ, а также к совместному ведению РФ и субъектов РФ (п. 4 ст. 6).

Это, действительно, обширный перечень вопросов, который содержится в ст. ст. 71 – 72 Конституции РФ. Однако в свете ограничений, установленных пп. 10 п. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ» (о чём будет сказано в дальнейшем), данное положение во многом теряет свою актуальность.

В п. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ» содержится круг вопросов, которые на референдум вынесены быть не могут. Это следующие вопросы:

1) Об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ (пп. 1 п. 5 ст. 6).

Как совершенно справедливо отметил А.Н. Чертков, изменение общего конституционно-правового статуса субъекта РФ невозможно в рамках действующей Конституции РФ ввиду того, что, во-первых, изменение статуса субъекта как государственно-территориальной единицы РФ на статус самостоятельного суверенного государства либо иной территориальной единицы невозможно по причине принадлежности суверенитета всей РФ в целом (п. 1 ст. 4 Конституции РФ); во-вторых, федеративное устройство РФ основано на её государственной целостности (п. 3 ст. 5); в-третьих, РФ обязана обеспечивать целостность своей территории (п. 3 ст. 4); в-четвёртых, в составе территории РФ конституционно не закреплено никаких иных частей суши, кроме территорий её субъектов (п. 1 ст. 67); в-пятых, субъектный состав РФ прямо установлен Конституцией РФ (п. 1 ст. 5, п. 1 ст. 65); в-шестых, у субъектов РФ отсутствует право сецессии [16, с. 21].

Таким образом, изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ представляет собой изменение специального (видового) статуса субъекта с одного на другой исключительно из числа прямо закреплённых Конституцией РФ разновидностей субъектов РФ. Принятие подобного решения возможно только в порядке, установленном специальным ФКЗ, причём, на наш взгляд, с обязательным учётом мнения населения соответствующего субъекта (субъектов) РФ, выраженного на референдуме. Однако представляется, что инициатива вынесения рассматриваемого вопроса на референдум должна исходить только от федеральных органов государственной власти РФ, но не от граждан.

2) О досрочном прекращении срока полномочий (а также о проведении досрочных выборов) Президента РФ, Государственной Думы РФ (пп. 1 п. 5 ст. 6).

3) О досрочном прекращении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ (пп. 3 п. 5 ст. 6).

4) О персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (пп. 4 п. 5 ст. 6).

Фактически в данных пунктах речь идёт о невозможности решения на референдуме вопросов отзыва выборных публичных должностных лиц и роспуска соответствующих органов государственной власти. Принимая во внимание несомненную важность института отзыва в механизме осуществления непосредственного народовластия[2], заметим, что он представляет собой предмет отдельного обстоятельного научного исследования, выходящего за рамки настоящей работы, в связи с чем отметим лишь тот факт, что необходимость существования института отзыва в российском правовом поле отнюдь не означает, что вопросы его осуществления обязательно должны решаться исключительно путём референдума. Мы придерживаемся точки зрения, что отзыв может (и должен) найти закрепление в законодательстве в качестве самостоятельного конституционно-правового института непосредственного народовластия, обладающего своей особой спецификой, не смешиваемого с институтом референдума.

5) О принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (пп. 8 п. 5 ст. 6).

Исходя из толкования положений ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» к чрезвычайным и срочным мерам относятся аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

По нашему мнению, решение вопросов охраны здоровья и обеспечения безопасности населения путём применения чрезвычайных (срочных) мер в силу специфики подобных мероприятий и причин, вызвавших необходимость их применения, должно относиться к компетенции соответствующих органов государственной власти, и решаться в максимально короткие сроки. В связи с этим такие вопросы не могут выноситься на референдум.

6) Отнесенные Конституцией РФ, ФКЗ к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (пп. 10 п. 5 ст. 6).

Данный пункт, будучи введённым Федеральным конституционным законом от 24.04.2008 № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»», породил серьёзные правовые дискуссии, что обусловливает необходимость его обстоятельного исследования.

Прежде всего, следует отметить, что правоведы обоснованно обращают внимание на тот факт, что используемая законодателем формулировка устраняет юридическую чёткость и конкретность ограничений, касающихся предмета референдума, поскольку ответ на то, какие вопросы, решаемые федеральными органами государственной власти на основании Конституции РФ и ФКЗ, следует считать исключительной компетенцией этих органов, а какие – к их исключительной компетенции не относятся, – не всегда очевиден и зачастую требует толкования правоприменительных органов, что фактически означает открытый характер перечня вопросов, которые запрещено выносить на всенародное голосование [7, с. 57], [14, с. 11]. Таким образом, возможность вынесения на референдум того или иного вопроса в каждом конкретном случае ставится в зависимость от усмотрений соответствующего правоприменительного органа.

Во-вторых, следствием толкования текста исследуемой нормы является не совсем понятная ситуация: если конкретный вопрос, выносимый на референдум, отнесён к исключительной компетенции соответствующего федерального органа государственной власти не Конституцией РФ и не ФКЗ, а «обычным» федеральным законом – означает ли это, что такой вопрос может стать предметом референдума? Исходя из логики законодателя и возможностей расширительного толкования рассматриваемой нормы правоприменительными органами по аналогии, думается, что нет.

Вместе с тем, правовая позиция Конституционного Суда РФ, неоднократно отражаемая в его решениях, заключается в следующем: «Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования» (абз. 1 п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 06.04.2004 № 7-П]); в свою очередь, «неопределённость содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства и верховенства закона» (абз. 4 п. 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П, абз. 5 п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 25.02.2004 № 4-П, абз. 3 п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 14.11.2005 № 10-П). В рассматриваемом случае имеет место ситуация, когда недостаточная правовая определённость содержания нормы закона приводит к необоснованно расширительному толкованию правоприменительными органами, что на практике может приводить (и приводит) к значительному ограничению конституционного права граждан на осуществление народовластия путём референдума.

В-третьих, анализ российского законодательства убедительно доказывает, что по существу все вопросы государственно-общественного значения в социальной, экономической, политической и иных сферах так или иначе составляют исключительную компетенцию соответствующих федеральных органов государственной власти. Достаточно взглянуть на перечень полномочий Президента РФ, сферы ведения Правительства РФ, компетенцию Федерального собрания РФ (Совета Федерации и Государственной Думы), а также всех федеральных министерств.

Одним из самых показательных и убедительных доказательств сказанного является тот факт, что народ не может принять (утвердить) на референдуме какой-либо федеральный закон (или внести в него изменения), поскольку принятие законов относится к исключительной компетенции Федерального собрания РФ в лице его палат – Государственной Думы и Совета Федерации, соответственно (ст. 105 Конституции РФ). В то же время, любое реформирование той или иной сферы государственно-общественной жизни находит своё выражение в принятии нового либо изменении уже действующего закона.

Обратимся к практике реализации ФКЗ «О референдуме РФ». В 2005 г. была прекращена инициатива проведения референдума, в рамках которой предлагалось вынести на всенародное голосование, в том числе, следующие, несомненно, важные для народа вопросы:

1) «Согласны ли Вы с тем, что минимальный размер оплаты труда должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по РФ?».

2) «Согласны ли Вы с тем, что размер базовой части трудовой пенсии по старости должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по РФ?».

3) «Согласны ли Вы с тем, что размер оплаты жилых помещений и коммунальных услуг в сумме не должен превышать 10 процентов совокупного дохода совместно проживающих членов семьи?».

4) «Согласны ли Вы с тем, что в РФ должно быть обеспечено право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее, профессиональное и высшее образование?».

Рассматривая законность вынесения на всенародное голосование указанных вопросов, ЦИК РФ пришёл к выводу, что их положительное решение повлечёт за собой изменение внутренних финансовых обязательств Российской Федерации и изменение соответствующих статей расходной части федерального бюджета (Постановление ЦИК России от 20.04.2005 № 143/981-4). Согласно же пп. 6 п. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ» в редакции, действовавшей на тот момент (ред. от 28.06.2004 г.), на референдум не могли выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации. Верховный Суд РФ в своих решениях пришёл к аналогичному выводу (Определение Верховного Суда РФ от 28.07.2005 № КАС05-329, Решение Верховного Суда РФ от 02.06.2005 № ГКПИ05-589, 628). Соответственно, в инициативе проведения референдума было отказано.

В контексте сказанного важно понимать, что любой значимый вопрос социально-экономического характера, так или иначе связан с изменением федерального бюджета, и, как следствие, исполнением и изменением внутренних финансовых обязательств РФ (применительно к редакции закона от 28.06.2004 г.), а равно – относится к компетенции соответствующего федерального органа государственной власти (применительно к ныне действующей редакции закона от 24.04.2008 г.), что априори означает невозможность вынесения гражданами на референдум таких вопросов.

В этой связи следует заметить, что возможность решения народом на референдуме вопросов, связанных с принятием и изменением федерального бюджета и внутренних финансовых обязательств государства, является одной из центральных проблемных тем в рамках конституционно-правовых исследований, посвященных предмету референдума.

Первым аргументом, на котором базируется недопустимость решения посредством референдума бюджетно-финансовых вопросов, является якобы некомпетентность (неграмотность) народа в данной сфере. Так В.В. Комарова, отмечая, что разработка бюджета любого уровня требует наличия специальных знаний, опыта и длительной подготовки, приходит к категоричному выводу, что «бюджет … не может быть принят путем народного голосования» [8, с. 51]. Схожее мнение высказывает и В.Н. Руденко: «принятие бюджетно-финансовых вопросов на референдуме может быть некомпетентным» [13, с. 188]. А.В. Шмелев полагает, что «наиболее обоснованным является невынесение на референдум вопросов об изменении бюджета: неспециалисты не могут с профессиональным пониманием принимать решения по столь важным проблемам. К тому же у народа всегда будет соблазн максимально расширить расходы на текущие социальные цели…» [17, с. 45].

Однако, по нашему мнению, подобные доводы весьма спорны. Во-первых, имеется положительный правовой опыт ряда зарубежных государств с развитой системой демократии (Швейцарии и др.), где посредством всенародного голосования решаются многие бюджетно-финансовые вопросы государственной жизни. Во-вторых, считаем, что в подобных рассуждениях нельзя допускать фактической подмены понятий, когда в одном случае речь идёт об обстоятельной подготовке (разработке) проекта бюджета, его детальной корректировке специалистами в бюджетно-финансовой сфере и последующем принятии (утверждении), а в другом – о перераспределении денежных средств между отдельными статьями бюджета. Наряду с этим заметим, что решение вышеназванных вопросов в соответствии с действующим законодательством осуществляется депутатами Госдумы РФ и членами Совета Федерации РФ, в большинстве своём не являющимися специалистами в бюджетно-финансовой сфере; тем не менее, обоснованность отнесения к их компетенции разработки и утверждения федерального бюджета под сомнение никем не ставится. В свою очередь, «соблазна народа расширить расходы на текущие социальные цели» не будет, если социальные обязательства государства в бюджете будут предусмотрены в размере, полностью соответствующем конституционному принципу социального государства.

Второй аргумент противников вынесения на референдум бюджетно-финансовых вопросов заключается в том, что это «может вызвать социальную напряженность в обществе» (например, если речь идёт о распределении налогового бремени) [12]. По логике законодателя, введение запрета на решение народом наиболее важных и актуальных для него вопросов, приведёт к тому, что социальная напряженность либо вообще не появится, либо её будет значительно меньше, поскольку в этом случае не граждане решают столь болезненные для них вопросы, а парламент. В этой связи, Г.Н. Андреева совершенно справедливо отмечает, что сказанное скорее свидетельствует об отсутствии надлежащего «диалога между властью и населением, нежелании власти находить … наиболее удовлетворяющий население вариант решения вопросов, в противном случае идея такого средства снятия социальной напряженности даже не рассматривалась бы», «в реальности социальная напряженность может возникнуть и при решении данных вопросов парламентом, например, в случае … несправедливого или … неудачного налогообложения ... Кроме того, возникает вопрос о возможных перспективах разрешения социального конфликта в случае такого ухода от общественной дискуссии по социально значимым вопросам» [4, с. 19]. Полностью разделяя данную точку зрения, полагаем, что рассматриваемый довод противников решения на референдуме бюджетно-финансовых вопросов не может считаться состоятельным ни с политической, ни (тем более) с правовой точки зрения.

Наконец, третий аргумент находит своё выражение в правовой позиции КС РФ, согласно которой запрет вынесения на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета вытекает из положений Конституции РФ, устанавливающих гарантии социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая специальный порядок разработки и принятия такого федерального закона, обусловленные социальной и юридической значимостью предмета правового регулирования федеральных законов о федеральном бюджете – вследствие чего, «отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы» (абз. 3 и 5 п. 3.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П).

Применительно к сказанному, следует заметить, что позиция КС РФ по своему существу справедлива и применима к процедуре принятия федерального бюджета как единого сложного и объёмного документа. Применительно же к нашим рассуждениям речь идёт о возможности корректировки отдельных расходных статей бюджета органами государственной власти в соответствии с решением народа, выраженном на референдуме. Что же касается исключительной прерогативы Федерального собрания РФ, то на неё никто и не посягает.

Таким образом, представляется, что рассмотренные выше аргументы, приводимые противниками решения народом на референдуме бюджетно-финансовых вопросов, нельзя назвать состоятельными, поскольку они не имеют под собой действительно объективного и убедительного обоснования и базируются, прежде всего, на преимущественно теоретических убеждениях, опровергаемых правовой практикой ряда зарубежных государств.

Завершив рассмотрение предмета референдума с точки зрения бюджетно-финансовых вопросов, обратимся ещё к одному показательному примеру.

В 2012 г. ЦИК РФ была прекращена инициатива проведения референдума, в рамках которой предлагалось вынести на всенародное голосование вопрос: «Поддерживаете ли вы присоединение России ко Всемирной торговой организации?». ЦИК РФ в своём Постановлении отметила, что присоединение РФ к ВТО осуществляется путём подписания Протокола, который подлежит ратификации, осуществляемой в форме федерального закона. Федеральные законы о ратификации международных соглашений принимаются Государственной Думой, и подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Тем самым, вопрос присоединения РФ к ВТО отнесён Конституцией РФ к компетенции федеральных органов государственной власти и, следовательно, не может выноситься на референдум (Постановление ЦИК России от 13.04.2012 № 118/917-6). Верховный Суд РФ снова поддержал такое решение (Определение Верховного Суда РФ от 20.09.2012 № АПЛ12-499; Решение Верховного Суда РФ от 06.06.2012 № АКПИ12-693). Анализируя данную ситуацию, отметим, что здесь опять-таки имеет место фактическая подмена понятий. Предлагаемый вопрос был сформулирован предельно конкретно и предусматривал исключительно выражение мнения народа по поводу присоединения России к ВТО («поддержать» или «не поддержать»). Речи о непосредственном присоединении (а равно – неприсоединении) России к ВТО, и о ратификации Протокола – не было.

Обращаясь к зарубежной практике, следует заметить, что в 1972 г. в Норвегии был проведен аналогичный консультативный референдум по вопросу вступления страны в Европейский Союз. Более половины населения, принимавшего участие в голосовании, высказалось «против», и правительство, несмотря на своё изначально положительное отношение к вступлению в ЕС, в итоге уступило выраженному таким способом мнению народа [15, с. 67]. Необходимость учёта воли народа при вступлении государства в наднациональные сообщества (обязательный референдум) и международные организации (консультативный референдум) предусмотрена, например, Конституцией Швейцарии (пп. «b» п. 1 ст. 140, пп. 2 пп. «d» п. 1 ст. 141). Таким образом, в названных странах народ наделяется правом решать путём референдума подобные важнейшие вопросы государственной жизни.

Итак, подытоживая всё вышеизложенное, необходимо отметить следующее. Вследствие рассматриваемого законодательного ограничения граждане оказываются не в состоянии решить на референдуме действительно значимые вопросы государственно-общественного значения. Более того, как было показано, на референдум не может быть вынесен даже вопрос консультативного характера с целью выявить мнение народа России по тому или иному важному аспекту государственного и общественного строительства.

КС РФ, рассмотрев положения закона о недопустимости вынесения на референдум вопросов, отнесенных Конституцией РФ и ФКЗ к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти, пришёл к выводу, что «референдум … не может подменять органы народного представительства», и «использоваться … как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти» (абз. 3 – 4 п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П).

Таким образом, по состоянию на сегодняшний день содержание референдума как высшего выражения непосредственной власти народа целиком и полностью определяется по следующему принципу: «Народ вправе решать на референдуме только те вопросы, которые не отнесены к компетенции соответствующих органов государственной власти». Однако в таком случае налицо ситуация, когда две формы народовластия – непосредственная и представительная – сталкиваются друг с другом, что в значительной степени нивелирует значение референдума как высшей формы непосредственного народовластия, которое было бы несправедливо рассматривать как право народа осуществлять свою власть лишь по остаточному от компетенции федеральных органов государственной власти принципу. Важно понимать, что непосредственная демократия по своей политико-правовой сущности является приоритетной (исходной, первичной) по отношению к демократии представительной, на что однозначно указывают п. п. 1 – 2 ст. 3 Конституции РФ. Таким образом, если государством настолько сильно охраняются и гарантируются прерогативы федеральных органов государственной власти, то совершенно обоснованно и справедливо, что аналогичным образом должно быть полноценно обеспечено и право народа как единственного источника власти в России на референдум.

Следует отметить, что проблема соотношения компетенции органов государственной власти и вопросов, составляющих предмет референдума, обсуждается в юридической литературе уже давно – «может ли вопрос, отнесённый к компетенции парламента или президента, быть вынесен на референдум …, и, наоборот, может ли парламент или президент переложить решение вопроса, отнесённого по закону к его компетенции, на граждан – участников референдума» [8, с. 50 – 51]. В.В. Комарова приходит к неверному, на наш взгляд, выводу, что на референдум могут быть вынесены вопросы, отнесённые законодательством к компетенции органов государственной власти, только в том случае, «если сами органы оказались не в состоянии решить по содержанию данный вопрос» [8, с. 52].

Применительно к сказанному, важно понимать, что если исключить возможность непосредственного принятия народом решений по значимым государственно-общественным вопросам путём референдума, ссылаясь на исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти, то можно полностью свести на нет практическое значение референдума как высшего выражения народовластия, поскольку государственные органы в силу своего правового статуса и полномочий в состоянии решить абсолютно любой значимый вопрос государственной и общественной жизни. Таким образом, необходимость выражения власти народа посредством референдума и учёта мнения граждан при принятии должностными лицами органов государственной власти того или иного управленческого решения (закона) просто-напросто отпадает.

Фактически с введением рассматриваемого законодательного ограничения положение п. 1 ст. 3 Конституции РФ о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её народ, получает в реальности полностью обратную трактовку – не народ является источником власти, а законодательный орган становится источником власти народа, поскольку именно он определяет, какие вопросы на референдуме ему можно доверить решить самостоятельно, а какие – не следует. В этой связи С.А. Авакьян приходит к выводу, что данным законодательным ограничением, «по существу, парламент…присвоил себе и власть народа, и право определять параметры властной деятельности народа» [1, с. 6].

Исследуя законодательные ограничения права народа на референдум, не можем не привести утверждение представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ М.А. Митюкова о том, что, приняв 12 декабря 1993 г. Конституцию, народ сам позволил ограничивать своё право на референдум (стенограмма заседания Конституционного Суда от 14 мая 2003 года. С. 90 – 90а: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П). Мы не можем согласиться с подобной точкой зрения ввиду следующего.

Во-первых, представляется очевидным, что народ не мог сознательно поставить себя в такие рамки, в которых вводятся несоразмерные ограничения его неотъемлемого конституционного права на осуществление народовластия.

Во-вторых, единственное конституционное ограничение референдума содержится в п. 3 ст. 92 Конституции РФ, а именно – запрет назначения всенародного голосования исполняющим обязанности Президента РФ. Никаких иных ограничений, равно как и положений, предусматривающих возможность принимать нормативные правовые акты меньшей юридической силы, которые могли бы каким-либо образом ограничивать право народа на референдум, Конституция РФ не содержит. На это обращает внимание и судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев: «в Конституции Российской Федерации…не содержится…волеизъявление народа на делегирование Федеральному Собранию полномочий закреплять соответствующие ограничения в федеральном законе» (абз. 3 ч. 1 Особого мнения Судьи Конституционного Суда В.Г. Ярославцева: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П). Вместе с тем, следует заметить, что, к сожалению, действующая Конституция РФ 1993 г., не содержит как механизмов защиты референдума от ограничений, вводимых актами меньшей юридической силы, так и прямого запрета на введение таких ограничений федеральным законом.

В этой связи КС РФ совершенно обоснованно пришёл к двум принципиально важным выводам. Во-первых, устанавливая «характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума … федеральный законодатель … обладает достаточной свободой усмотрения, которая, тем не менее, ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением…» (абз. 3 п. 2.1 Постановления КС РФ от 11.06.2003 № 10-П). Во-вторых, «определяя условия и порядок проведения референдума, федеральный законодатель должен строго следовать конституционным основам института референдума как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти и не может отменять или умалять само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме, вводить несоразмерные его ограничения» (абз. 1 п. 2.2 указанного Постановления КС РФ).

Согласно Конституции РФ референдум, являясь высшей формой непосредственного народовластия, представляет собой фундаментальную основу конституционного строя. Концепция народовластия подразумевает, что «решение любых задач государства и реализация властных полномочий нуждаются в легитимации, исходящей от народа или восходящей к нему» [9, с. 20].

В соответствии п. 2 ст. 16 Конституции РФ никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя РФ. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, законы и иные правовые акты не должны ей противоречить (п. 1 ст. 15 Конституции РФ).

Наряду с этим, согласно п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. «при осуществлении своих прав…каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния». В развитие общепризнанных принципов и норм международного права Конституция РФ в п. 3 ст. 55 установила, что права человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Любое ограничение, касающееся круга вопросов, которые нельзя решать посредством референдума, должно быть правомерным и обоснованным, служить достижению конкретных конституционно значимых целей, иметь серьёзную причинно-следственную связь между вводимым ограничением и достигаемой целью, и, разумеется, не должно противоречить акту высшей юридической силы – Конституции РФ, а также требовать обязательной специальной содержательной оценки и правовой аргументации со стороны КС РФ.

Однако, как было показано, рассмотренные нами ограничения конституционного права граждан на референдум, устанавливаемые действующим ФКЗ «О референдуме РФ», во-первых, не имеют под собой должного правового обоснования; во-вторых, выходят за рамки пределов ограничения прав человека, установленных Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. и Конституцией РФ; в-третьих, приводят к фактическому отстранению граждан от осуществления государственной власти и решения вопросов государственного значения, тем самым нивелируя значение референдума как высшей формы непосредственного народовластия. Следствием всего изложенного является содержательное выхолащивание сущности народовластия как основы конституционного строя и главенствующего принципа осуществления государственной власти в РФ.

Нам представляется очевидным, что ценностно-правовой смысл ФКЗ «О референдуме РФ» должен сводиться к тому, чтобы максимально гарантировать конституционное право народа на проведение референдума, и обеспечить его необходимыми механизмами реализации, но никак не вводить несоразмерные его ограничения.

Вместе с тем, следует учитывать, что референдум в силу своей специфической природы, большой территориальной протяженности Российской Федерации, и, как следствие, определённой организационно-правовой громоздкости процедуры, объективно не может рассматриваться в качестве «повседневного» выражения власти народа, решения большинства текущих вопросов государственно-общественной жизни, и подлежит применению в особых случаях, когда необходим учёт мнения граждан – в частности, при вступлении государства в межгосударственные объединения, принятии значимого закона, проведении государственной реформы, в результате которых будет оказано непосредственное или опосредованное влияние на уровень жизни российского народа, его материальное и духовное благополучие, а также для выражения мнения народа по уже действующим значимым законам (вопросам, решениям). Поэтому, когда народ решит реализовать своё конституционное право на референдум – закон должен предусматривать все необходимые для этого механизмы и гарантии.

Важнейшей гарантией указанного права граждан непременно должен стать конкретный и закрытый перечень вопросов, которые не подлежат вынесению на референдум. Кроме того, думается, что закон непременно должен предусматривать ситуации, когда в силу специфики и природы того или иного вопроса государственно-общественного значения, необходимы обязательное выражение и учёт мнения народа.

В связи с изложенным, представляется, что норма ст. 6 «Вопросы референдума и порядок их вынесения на референдум» Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» может быть сформулирована следующим образом:

«1. На референдум Российской Федерации могут быть вынесены вопросы государственного и общественного значения, за исключением указанных в п. 2 настоящей статьи.

2. На референдум Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы:

1) касающиеся территориальной целостности РФ;

2) решение которых создаёт угрозу нравственности, жизни и здоровья граждан, а также безопасности государства.

3) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

4) об амнистии и о помиловании, а также вопросы, отнесенные законодательством к компетенции судов судебной системы России и иных правоохранительных органов.

3. На референдум соответствующим федеральным органом государственной власти в обязательном порядке выносятся вопросы:

1) вступления России в межгосударственные объединения (международные организации);

2) принятия закона, проведения государственной реформы, в результате которых будет оказано непосредственное или опосредованное влияние на уровень жизни российского народа, его материальное и духовное благополучие».

1. Avak'yan S.A. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: itogi razvitiya [The Constitution of the Russian Federation: Development Results]. Konstitutsionnoye i munitsipal'noye pravo [Constitutional and municipal law]. 2008. I. 23. pp. 3 - 10. (in Russian).

2. Avak'yan S.A. Konstitutsiya Rossii: priroda, evolyutsiya, sovremennost' [The Constitution of Russia: nature, evolution, modernity]. Moscow, RYUID, «Sashko» Publ. 2000.

3. Ambarnov S.YU. Zakonodatel'stvo o referendumakh (sravnitel'nyy analiz) [Ambarnov S.Yu. Legislation on referendums (comparative analysis)]. Gosudarstvo i pravo [State and Law]. Moscow, Nauka Publ. 1992. I. 4. pp. 129 - 132 (in Russian).

4. Andreyeva G.N. Byudzhetno-finansovyye voprosy kak predmet referenduma (zametki na polyakh resheniya Konstitutsionnogo Suda RF [Budgetary and financial issues as a subject of referendum (notes on the margins of the decision of the Constitutional Court of the Russian Federation)]. Konstitutsionnoye i munitsipal'noye pravo [Constitutional and municipal law]. 2007. I. 20. pp. 16 - 21. (in Russian).

5. Borisov E.M., Il'inskaya T.I., Razumovich N.N., Savin V.A. Ispaniya. Konstitutsiya i zakonodatel'nyye akty. Perevod s ispanskogo [Spain. Constitution and legislative acts. Translation from Spanish]. Moscow, Progress Publ. 1982. pp. 29 - 99.

6. Kabyshev V.T. Pryamoye narodovlastiye v sovetskom gosudarstve [Direct democracy in the Soviet state]. Saratov. SGU Publ. 1974.

7. Kolyushin E.I. O kvaziosushchestvlenii resheniy Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii [On the quasi-implementation of the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation]. Konstitutsionnoye i munitsipal'noye pravo [Constitutional and municipal law]. 2011. I. 3. pp. 55 - 60. (in Russian).

8. Komarova V.V. Referendum v sisteme narodovlastiya v Rossiyskoy Federatsii. [Referendum in the system of democracy in the Russian Federation. Cand. Diss.]. Moscow, 1995. 224 pp.

9. V.D. Zor'kin, L.V. Andrichenko, S.A. Bogolyubov, N.S. Bondar. Kommentariy k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii (postateynyy). [Comment on the Constitution of the Russian Federation (article-by-article)]. Moscow. Norma, Infra-M Publ, 2011. 1008 pp.

10. Okun'kov L.A. Konstitutsii gosudarstv Yevropy [Constitutions of the states of Europe]. V. 1, 3. Moscow. Norma Publ, 2001.

11. Kotok V.F. Referendum v sisteme sotsialisticheskoy demokratii [Referendum in the system of socialist democracy]. Moscow. Nauka Publ, 1964. 189 pp.

12. Nauchno-prakticheskiy kommentariy k Federal'nomu zakonu «Ob osnovnykh garantiyakh izbiratel'nykh prav i prava na uchastiye v referendume grazhdan Rossiyskoy Federatsii» [Scientific and practical comment on the Federal Law «About Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in the Referendum of Citizens of the Russian Federation»]. Available at: http://cikrf.ru/law/federal_law/comment/st12.html (accessed 15 June 2017).

13. Rudenko V.N. Konstitutsionno-pravovyye problemy pryamoy demokratii v sovremennom obshchestve [Constitutional and legal problems of direct democracy in modern society. Doct. Diss.]. Yekaterinburg, 2003. 448 pp.

14. Sergeyev A.A. Ob ogranichenii predmeta referenduma Rossiyskoy Federatsii [On the limitation of the subject of referendum of the Russian Federation]. Konstitutsionnoye i munitsipal'noye pravo [Constitutional and municipal law]. 2008. I. 19. pp. 7 - 12. (in Russian).

15. Sintsov G.V. Konstitutsionno-pravovoy institut referenduma Rossiyskoy Federatsii i sub"yektov Rossiyskoy Federatsii [Constitutional-legal institute of referendum of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation. Cand. Diss.]. Moscow, 2003. 199 pp.

16. Chertkov A.N. Izmeneniye konstitutsionno-pravovogo statusa sub"yekta Rossiyskoy Federatsii [Change in the constitutional and legal status of a constituent entity of the Russian Federation]. Zhurnal rossiyskogo prava [Journal of Russian Law]. 2013. I. 11. pp. 18 - 26. (in Russian).

17. Shmelev A.V. Referendum kak ob"yekt teoretiko-pravovogo issledovaniya [Referendum as an object of theoretical and legal research. Cand. Diss.]. Saratov, 2006. 179 pp.