Russian Federation
Saratov, Russian Federation
V stat'e rassmatrivaetsya ryad voprosov, kasayuschihsya osobennostey osuschestvleniya kontrolya i nadzora v sfere avtomobil'nogo transporta, a takzhe sovremennogo sostoyaniya i dinamiki razvitiya pravovogo regulirovaniya i nauchnyh razrabotok v etoy oblasti. Osoboe vnimanie v rabote udeleno sravnitel'no-pravovomu analizu ponyatiy «kontrol'» i «nadzor» i proyavleniyu ih osobennostey v oblasti avtomobil'nogo transporta. Pri rassmotrenii etogo voprosa v stat'e otmechaetsya, chto v nauke net edinoy ustoyavsheysya traktovki termina «nadzor». Obraschayas' k issledovaniyu dannoy pravovoy kategorii, avtory schitayut, chto v teorii administrativnogo prava ona rassmatrivaetsya kak osobyy vid gosudarstvennoy deyatel'nosti.
avtomobil'nyy transport, dorozhnoe dvizhenie, kontrol', nadzor, sistema, polnomochiya, upravlenie, konkurenciya, sovershenstvovanie, zakonodatel'stvo
Оценивая степень разработанности темы, следует отметить, что несмотря на значительную изученность вопросов, связанных с применением института контроля и надзора в области дорожного движения, в научной литературе позиции ряда ученых имеют некоторые противоречия. Вызвано это, в первую очередь тем, что среди ученых-правоведов, исследователей в сфере социального управления нет единого мнения в отношении понятия «контроль» [1. C. 21-26; 2. С. 56; 3. C. 18; 4. C. 196; 5. C. 12; 6. C. 14; 7. C. 77; 8. C. 31; 9. C. 281; 10. C. 56-64].
При всем обилии представленных точек зрения на правовую природу контроля необходимо отметить, что законодатель не дает определения контроля в сфере автомобильного транспорта. Однако это не означает, что исследуемая нами сфера не подлежит контролю со стороны компетентных органов государственной власти [11. C. 43]. Специфика правового регулирования деятельности автомобильного транспорта заключается в том, что в отечественной правовой системе отсутствует комплексный нормативный акт, посвященный контролю за использованием автотранспорта и автомобильных дорог. Соответствующие правовые нормы рассредоточены в разных нормативных актах. Так, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения [12. 1998. № 31. Ст. 3805] в ст. 11 фиксирует, что государственный контроль за осуществлением международных автомобильных перевозок осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении федерального государственного транспортного надзора в стационарных и передвижных контрольных пунктах на автомобильных дорогах общего пользования Российской Федерации, в передвижных контрольных пунктах на обозначенных дорожными знаками стоянках (парковках) транспортных средств и при осуществлении таможенного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации в пределах своей компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Государственный контроль за осуществлением международных автомобильных перевозок осуществляется путем проведения проверок транспортных средств, в том числе проверок имеющихся у водителей транспортных средств разрешений с проставлением в них соответствующих отметок, международных товарно-транспортных накладных и других документов, подтверждающих их соответствие виду выполняемой перевозки, учетных талонов и других документов, предусмотренных в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 13.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" говорится о существовании муниципального контроля в анализируемой области. Согласно отмеченной норме муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными правовыми актами [12. 2007. № 46. Ст. 5553].
Теоретико-административной и правоприменительной проблемой является выяснение соотношения контроля и надзора в области автомобильного транспорта. Так, по мнению С. В. Домниной и К. С. Фроловой, увеличение количества регламентирующих различные аспекты дорожной деятельности нормативных актов переводит контрольную деятельность за проверкой правильности чего-либо на автомобильной дороге в плоскость осуществления надзора за соблюдением водителями и иными участниками дорожного движения правовых предписаний. При этом данный подход не умаляет и не ограничивает значение именно контрольной деятельности как организационно-правового средства предотвращения дорожно-транспортных происшествий» [16. C. 15-26]. В.В. Гавриш в целом поддерживает данное суждение и отмечает, что именно надзорные мероприятия способствуют укреплению общей законности в стране, дисциплинируют всех участников транспортных отношений, за нарушения дорожно-транспортного законодательства позволяют привлекать к установленной законом ответственности широкий круг правонарушителей [17. C. 14].
При рассмотрении этого вопроса обозначим, что в науке нет единой устоявшейся трактовки термина «надзор». Обращаясь к исследованию данной правовой категории, отметим, что в теории административного права она рассматривается как особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства [18. C. 600]. В этом контексте необходимо выделить позицию Д.М. Овсянко, согласно которой вопрос государственного надзора остается «вечно» актуальным, так как без него невозможно реализовать функцию государственного управления – неотъемлемую составляющую государственной власти [19. C. 278].
Как отмечают А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, суть надзора состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах [20. C. 227]. По мнению Л.Л. Попова, Ю.И. Мигачева и С.В. Тихомирова, государственный надзор представляет собой особую процессуальную форму деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающих соблюдение требований нормативных правовых актов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, которая всегда связана с возможностью принятия мер правового принуждения [21. C. 226].
Е.В. Шорина говорит о том, что сущность надзора заключается в постоянной деятельности надзирающих органов по осуществлению проверок поднадзорных предприятий и организаций независимо от их желания, а также избрании и применении на месте мер к устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию виновных в них лиц [22. C. 218]. Д. Н. Бахрах исследуемую правовую категорию трактует более конкретно – как «надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм [23. C. 182]. Кроме того, в специальной литературе отмечается, что надзор, а именно его административно-правовая сущность, выступает в качестве метода надведомственного контроля и отличается от контроля тем, что орган, осуществляющий его, не проверяет всю работу подконтрольного объекта, а сосредоточивает внимание лишь на выполнении небольшого числа норм и правил [24. C. 395; 25. C. 201].
Важно заметить, что законодатель при регламентации отношений по проверке исполнения установленных правовыми актами требований приравнивает по своему значению термины «контроль» и «надзор». Являющийся флагманом в регламентации данных отношений Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [12. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249] в п. 1 ст. 2 отождествляет значение этих терминов и фиксирует, что государственный контроль (надзор) – это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. В п. 2 и 3 указанной статьи законодатель говорит о существовании двух видов государственной контрольно-надзорной деятельности. Так, федеральный государственный контроль (надзор) –деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Далее законодатель поясняет специфику его осуществления. Порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом РФ или Правительством РФ в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом. Полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации федеральными законами. Региональный государственный контроль (надзор) – деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом РФ или Правительством РФ, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Федерации. Полномочия субъектов Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.
Подвергая критике подобный законодательный подход, отметим, что, во-первых, далее по тексту указанного нормативного акта процедурные аспекты этих видов контроля (надзора), позволяющие их различать, не приводятся; во-вторых, такой шаг усложняет контрольно-надзорную деятельность, поскольку требует издания дополнительных законодательных актов федерального уровня, которые определяли бы сферы как федерального, так и регионального контрольно-надзорного воздействия; в-третьих, закономерен вопрос о полномочиях региональных инспекторов и иных лиц, проводящих проверочные мероприятия. Не ясно, могут ли они быть уравнены с федеральными инспекторами в правах, обязанностях, льготах и т. д. Нерешение этих и многих других проблем соотношения данных видов контроля (надзора) не позволяет определить четкую стратегическую линию на соблюдение законности и выявление нарушений на автомобильном транспорте [26. C. 123].
Обращает на себя внимание проблема параллельного существования указанных видов на практике. Так, Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств [12. 2002. № 18. Ст. 1720] в ч. 1 ст. 32 определяет, что контроль за исполнением владельцами транспортных средств обязанности по страхованию осуществляется полицией при регистрации и осуществлении иных своих полномочий в области контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Водитель транспортного средства обязан иметь при себе страховой полис обязательного страхования и передавать его для проверки сотрудникам полиции, уполномоченным на то в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таможенные органы осуществляют контроль за исполнением владельцами транспортных средств установленной настоящим Федеральным законом обязанности по страхованию своей гражданской ответственности при въезде транспортных средств в Российскую Федерацию. Таким образом, законодатель обозначает только органы исполнительной власти федерального уровня, имеющие право осуществлять контрольно-надзорную деятельность в отмеченных сферах.
В Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обозначен лишь федеральный государственный надзор. В ст. 30 подчеркивается, что федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами – участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения. При этом федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством РФ. Об исключительной компетенции федеральных контрольно-надзорных структур в исследуемой нами сфере говорят Постановление Совета Министров –Правительства РФ от 13 декабря 1993 г. № 1291 "О государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации" (п. 1–4) и Постановление Правительства РФ от 19 марта 2013 г. № 236 "О федеральном государственном транспортном надзоре" (п. 2 [12. 2013. № 12. Ст. 1335], а также Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 "О правилах дорожного движения". О региональном контроле (надзоре) в сфере автомобильного транспорта указанные и иные тематические нормативные акты не упоминают.
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ст. 13.1 не только говорит о существовании регионального контроля (надзора), но и формально устанавливает его обязательность и приравнивает к федеральному контролю (надзору). В ч. 1 этой нормы закреплено, что государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти при осуществлении государственного транспортного надзора (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Важно заметить, что это законодательное положение противоречит ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которая, как мы уже указали выше, отражает, что порядок регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Приведенные нормы Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ, в свою очередь, определяют, что эти вопросы нормативными средствами должно решать прежде всего Правительство РФ.
Региональный контроль (надзор) в сфере автомобильного транспорта закреплен на высшем законодательном уровне, однако, порядок и условия его реализации не конкретизированы в нормативных актах федерального уровня, следовательно, не разграничены сферы деятельности федеральных и региональных должностных лиц, уполномоченных проводить соответствующие проверки. Кроме того, такой законодательный подход создает много сложностей, связанных с правами и обязанностями объектов контроля (надзора), которые вправе проверять региональные инспекторы, с видами штрафных санкций, которые последние могут налагать. Законодательно закрепленное существование регионального контроля (надзора) создает необоснованную конкуренцию по отношению к федеральному контролю (надзору) и закрепленному в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [12. 2009. № 29. Ст. 3582] внутриведомственному контролю (надзору). На наш взгляд, в существующем виде региональный контроль за деятельностью участников дорожного движения не эффективен и способен противостоять правонарушениям на автомобильном транспорте. Требуется либо его поступательное развитие в специализированном законодательном акте федерального уровня, либо упразднение.
Подводя итог проведенному исследованию, нужно отметить.
- Специфика правового регулирования деятельности автомобильного транспорта заключается в том, что в отечественной правовой системе отсутствует комплексный нормативный акт, посвященный контролю за использованием автотранспорта и автомобильных дорог. Соответствующие правовые нормы рассредоточены в разных нормативных актах. Все это не позволяет осуществлять единую государственную политику в указанном транспортном комплексе, не способствует правовой регламентации унифицированных методов контроля и надзора.
- Конкуренция федерального и регионального законодательства по вопросам контрольно-надзорной деятельности в области автомобильного транспорта не позволяет определить четкую стратегическую линию на соблюдение законности и выявление нарушений на автомобильном транспорте.
1. Dobrynin I. M. Konceptual'nye podhody k ocenke mehanizma obschestvennogo kontrolya za gosudarstvennoy publichnoy vlast'yu v konstitucionno-pravovoy deystvitel'nosti Rossiyskoy Federacii// Pravo i politika. 2005 № 9, c. 21-26.
2. Atamanchuk G. V. Gosudarstvennoe upravlenie. M.: Ekonomika, 2000, c. 56.
3. Administrativnoe pravo: Ucheb. / Pod red. L.L. Popova. M.: Yurist' 2002, c. 18.
4. Shamhalov F. Osnovy teorii gosudarstvennogo upravleniya. M.: Ekonomika, 2003, c. 196.
5. Mel'nik M.V., Panteleev A.S., Zvezdin A.L. Reviziya i kontrol': Ucheb. posobie / M.: ID FBK-PRESS, 2004,c. 12.
6. Bratanovskiy S.N., Bratanovsky S.N. Gosudarstvennoe upravlenie: ponyatie, social'naya suschnost'// VestniK Evraziyskoy akademii administrativnyh nauk. 2011.
7. Stepashin S.V., Dvurechenskih V.A., Chegrinec E.A., Chernavin Yu.A. Vlast' - Demokratiya - Kontrol'. M.: Finansovyy kontrol', 2005, c. 77
8. Gorshenev V.M., Shahov I.B. Kontrol' kak pravovaya forma deyatel'nosti. M.: Yurid. lit., 1987, c. 31.
9. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federacii / Otv. red. N.Yu. Hamaneva. M.: Yurist', 2005, c. 281.
10. Sm.: Administrativnoe pravo: Ucheb. / Pod red. L.L. Popova. M.: Yurist' 2002, c. 442.
11. Tihomirov Yu. A. Biznes i gosudarstvennye strategii // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2015. № 9, c. 56-64.
12. Sobranie zakonodatel'stva Rosciyskoy Federacii. 1998. № 31, st. 3805
13. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federacii / Otv. red. N.Yu. Hamaneva. M.: Yurist', 2005, c. 431.
14. Bratanovskiy S.N.,Bratanovskaya M.S. Administrativnoe pravo. Uchebnik.M.,2016, s. 43.
15. Bratanovskaya M.S. Municipal'noe pravotvorchestvo v sfere fizicheskoy kul'tury i sporta// Sport: ekonomika, pravo, upravlenie. 2010. № 3, c. 10-12.
16. Domnina S.V., Frolova K.S. Ocenka otkrytosti rynka transportnyh uslug// Logistika i upravlenie cepyami postavok. 2015. № 6, c. 15-26.
17. Gavrish V.V. Ekonomika dorozhnogo stroitel'stva. Ucheb. Posobie v 2 ch. Ch. 1. Krasnoyarsk: Sib. feder. un-t, 2013, c. 14.
18. Sm.: Bahrah D.N., Rossinskiy B.V., Starilov Yu.N. Administrativnoe pravo: uchebnik. M.: Norma, 2008, c. 600;.
19. Sm.: Ovsyanko D.M. Administrativnoe pravo: Uchebnoe posobie. Izd. 3-e, pererab. i dop. M.: Yurist', 2000, c. 222.
20. Sm.: Alehin A.P., Karmolickiy A.A., Kozlov Yu.M. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federacii. M.: IKD «Zercalo-M». 2003, c. 320.
21. Sm.: Popov L.L., Migachev Yu.I., Tihomirov S.V. Administrativnoe pravo Rossii: uchebnik. Otv. red. L.L. Popov. M.: Prospekt. 2010, c. 218. 22.
22. Sm.: Shorina E.V. Kontrol' za deyatel'nost'yu organov gosudarstvennogo upravleniya v SSSR. M., 1981, c. 182.
23. Sm.: Bahrah D.N. Administrativnoe pravo Rossii. M., 2000, c. 395. 24.
24. Sm.: Atamanchuk G.V. Upravlenie. Filosofiya, ideologiya, nauchnoe obespechenie. M., Academia, 2015, c. 217.
25. Bratanovskiy S.N. Konstitucionnoe pravo Rossii. Uchebnik dlya studentov, obuchayuschihsya po napravleniyu i special'nosti «Yurisprudenciya» // Moskva, 2011. Ser. Vysshee obrazovanie (2-e izdanie), c. 201.
26. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii. 2008. № 52 (ch. I), st. 6249.
27. Bratanovskiy S.N., Ostapec O.G. Pravovaya organizaciya upravleniya transportnym kompleksom Rossiyskoy Federacii. Monografiya. Saratov, 2012. S.123.
28. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii. 2002. № 18, st. 1720 29.
29. Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF. 1993. № 51, st. 4943 30.
30. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii. 2013. № 12, st. 1335
31. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii. 2009. № 29, st. 3582
