Rtischevo, Saratov, Russian Federation
The article deals with the legal regulation of legal responsibility of deputies in the current Russian law. The current understanding of the free parliamentary mandate and the results of its anchoring in legislation. Particular attention is paid to recent changes in the law, which led to a significant revision of the duties and responsibilities of the people’s representatives. Further ways of improving the institute of responsibility and proposes concrete solutions to the existing problems in the sphere of regulation of the responsibility of the Council of Senators of the Federal Assembly of the Russian Federation are analyzed. In particular, it proposed to consolidate the right to a public authority of the subject of the Russian Federation to terminate the powers of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation senator on the grounds of loss of confidence. We study the question of the implementation of legal policy aimed at building a legal state and civil society. The conclusion about the need to rethink the position of deputy and senator and establish in law a specific list of grounds for the loss of the aforementioned subjects of their status is made.
deputy, Senator, legal liability, loss of confidence, early termination of powers, the public authority
Профессия депутата во все времена была в высшей степени авторитетной и престижной. Одновременно с этим не следует забывать, что человеку, который стал депутатом, присуще важное качество – нести ответственность за результаты своей деятельности. Депутат Государственной Думы – это избранное народом лицо, олицетворяющее законодательную власть в Государственной Думе и обладающее иными полномочиями, которые определены действующим законодательством. Полномочия депутата Государственной Думы определяются Конституцией РФ, Федеральным законом от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и иными федеральными законами. Согласно названному Федеральному закону депутат в своей деятельности должен руководствоваться Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, Регламентом палаты Федерального Собрания и личными убеждениями.
Обращаясь к проблеме депутатской ответственности, следует сказать, что в советское время депутаты были обязаны всегда выражать интересы тех, кто их делегировал, и нести перед ними ответственность за свою деятельность. В этом проявлялись характерные черты депутатского мандата. Современная доктрина выработала свое понимание мандата, согласно которому депутаты с момента избрания становятся представителями всего народа, а не тех избирателей, которые отдали свои голоса в поддержку парламентария на выборах. Между интересами избирателей и народа могут возникать противоречия, у депутата должна оставаться возможность защищать именно общенародные интересы. Обеспечивается это наличием полной независимости от мнения избирателей в рамках своей работы. Такое привилегированное положение лишает возможности требовать от депутата выполнения предвыборных обещаний и осуществлять какой-либо контроль за его профессиональной деятельностью и ее результатами. Подобная ситуация является причиной отсутствия эффективной системы ответственности депутатов за свою деятельность, и что более важно –утрачивается способность предупреждать и устранять произвол и беззаконие в поведении органах публичной власти. Население сформировало искаженный образ депутата в виде лица, которое стремится удовлетворить лишь личные потребности, обладающего бесконечными гарантиями и иммунитетами.
В действующем законодательстве не находят отражения какие-либо критерии оценки эффективности работы народного избранника. Депутаты могут лишь сообщать о количестве принятых нормативно-правовых актах, но информации о результатах, которых удалось достичь вследствие их принятия, найти проблематично. Поэтому вопросы «комплектования» парламента, разработки критериев эффективности работы народных избранников, повышения ответственности депутатов за качество принимаемых актов должны решаться в первую очередь.
В связи с этим считаем, что в настоящее время необходимо разработать в рамках демократических структур систему юридической ответственности депутата, пригодную к применению в современных условиях. Начинать вопрос об ответственности следует с анализа депутатских обязанностей, так как существование данных явлений немыслимо друг без друга. Согласно ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обязаны принимать личное участие в заседании палат Федерального Собрания РФ, комитета, комиссии, согласительной и специальной комиссий, членами которых они состоят, в порядке, установленном регламентами палат [1]. Следует подчеркнуть проблему реализации вышеназванной нормы в связи с тем, что до последнего времени ее исполнение не гарантировалось мерами ответственности. Отсутствие такого важного элемента системы приводило к ее неэффективности и даже бессмысленности.
В законодательстве закреплены мера ответственности в виде досрочного прекращения полномочий парламентария, применяемая в определенных случаях, перечисленных в ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». К этим случаям относятся: вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата; роспуск Государственной Думы, предусмотренный ст. 111 и 117 Конституции РФ; выход по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит в соответствии со ст. 7.1 Федерального закона; несоблюдение требования ч. 2 ст. 7.1 Федерального закона, говорящей о том, что депутат, который входит во фракцию, может быть членом исключительно той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы; открытие (наличие) счетов (вкладов), хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владение и (или) пользование иностранными финансовыми инструментами членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, их супругами и несовершеннолетними детьми либо в случае установление фактов такого открытия (наличия). Однако такого основания, как систематическое отсутствие на заседаниях палаты, не предусматривалось. Это вызывало массовые прогулы депутатов, а также игнорирование личных встреч с избирателями.
Помимо вышеупомянутого федерального закона обязанности депутата фиксируются в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В нем закрепляются следующие обязанности: присутствовать на заседаниях палаты; соблюдать правила депутатской этики; носить во время работы в Думе «деловую одежду, соответствующую официальному характеру деятельности Государственной Думы»; осуществлять право на голосование только лично. За исключением нарушений правил депутатской этики, ни одна из названных обязанностей депутатов до недавнего времени не была обеспечена необходимыми санкциями. Однако многое изменилось в связи с дополнениями в законодательство, а именно п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержит норму, согласно которой «полномочия депутата Государственной Думы могут быть прекращены досрочно решением Государственной Думы по инициативе фракции, в которой он состоит в соответствии со статьей 7.1 настоящего Федерального закона, или по инициативе комитета, членом которого он является, в случае неисполнения в течение 30 и более календарных дней обязанностей». К числу таких обязанностей законодатель относит поддержание связи с избирателями и присутствие на заседаниях палаты парламента.
Вскоре после этого от ряда парламентариев была выдвинута инициатива о запрете депутатам передавать право голоса своим коллегам. Таким образом, устанавливается запрет на передачу во временное пользование своих электронных карточек для голосования. Также обсуждался вопрос о введении штрафов за пропуск заседания палаты без уважительной причины [2]. Увязка оплаты труда и посещения пленарных заседаний выглядит вполне обоснованным шагом, учитывая систематические пропуски рядом депутатов заседаний палат. Посещение депутатом пленарных заседаний свидетельствует об исполнении им депутатских обязанностей, если он отсутствует по неизвестным причинам, то в этом случае законно прибегать к вычетам из его заработной платы. В ноябре 2016 г. Государственная Дума РФ одобрила штрафы за прогулы депутатами пленарных заседаний, которые составят примерно 60 тыс. руб. за один пропуск. В настоящее время парламентарий должен хотя бы раз в течение дня принять участие в регистрации в зале заседаний – в 10:00, в 12:30 или в 16:00. В противном случае это будет считаться пропуском без уважительной причины, к которым отнесены болезнь, командировка, исполнение членами Совета Думы полномочий, связанных с деятельностью депутата. Решение о штрафе принимает комитет по регламенту и подлежит публикации на официальном сайте Государственной Думы. Штрафы за прогулы будут поступать в бюджет Государственной Думы РФ [3].
Подобные изменения в сфере обязанности и ответственности депутата создают основу для построения эффективной системы ответственности парламентариев, которая необходима в современных условиях развития идей правовой государственности. О необходимости введения вышеназванных мер мы говорили ранее [4. С.76–78], и тот факт, что законодатель идет по этому пути, показывает актуальность и обоснованность наших позиций.
Однако следует подчеркнуть, что при всех положительных сдвигах в вопросах ответственности, полный спектр проблем не был решен. В частности, вышеназванные изменения коснулись лишь ответственности депутата перед самим парламентом и иными депутатами, однако вопрос об ответственности перед избирателями не получил должного внимания.
Считаем необходимым продолжить работу в этом направлении, создать механизм привлечения к участию избирателей по вопросам осуществления контроля над деятельностью депутата. Осуществить подобную процедуру можно за счет права инициировать досрочное прекращение полномочий депутата в связи с утратой доверия, оставив за органом представительной власти возможность окончательно решать вопрос о сохранении или прекращении полномочий депутата.
Привлечение избирателей к вопросам регулирования ответственности депутатов должно стать важным направлением правовой политики. Выполняя эту функцию, государство тем самым прививает гражданам ценности зрелого гражданского общества, которое будет готово наравне с государством принимать серьезные решения и в дальнейшем нести за это ответственность. Процессы, связанные со становлением правового государства и формированием гражданского общества, стимулируют повышение юридической ответственности как отдельно взятого депутата, так и государства в целом. В процессе развития гражданского общества с высоким уровнем правосознания граждане самостоятельно смогут подвергать анализу и оценке систему ответственности должностных лиц, а в случае необходимости предлагать пути ее дальнейшего совершенствования.
Последние изменения в законодательстве, к сожалению, не затронули вопросы регулирования правового положения сенаторов высшей палаты парламента и их ответственности за свою деятельность. Пункт 1 ст. 8 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает, что полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Однако в связи с дальнейшими изменениями утратил силу п. 2 ст. 4 данного Закона, который устанавливал право досрочно прекращать полномочия члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ. Мы склонны полагать, что подобные изменения были связаны с отсутствием на федеральном уровне единого перечня оснований для досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации РФ, в связи с чем во многих субъектах РФ одновременно действовали собственные основания, которые регулировались своим законодательством, тем самым создавая неравенство в правовом статусе сенаторов. Считаем, что изъятие из Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» нормы о досрочном прекращении правомочия члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ было поспешным решением.
Все это привело к отсутствию возможности досрочно прекратить полномочия сенатора Совета Федерации Федерального Собрания РФ в связи с неудовлетворительными результатами его работы, тем самым препятствуя выстраиванию эффективной системы ответственности законодательной власти. Подобный пробел в законодательстве обусловил появление различного рода трудностей в ходе практической реализации названной выше меры ответственности и требует скорейшей устранения.
Мы склонны полагать, что необходимо дополнить названный Федеральный закон основанием, с которым законодатель связывал бы досрочное прекращение полномочий сенатора, а именно – с утратой доверия органа государственной власти субъекта РФ. При этом следует предусмотреть возможность уточнения данного основания в региональном законодательстве. Такие изменения позволят устранить существующие в законодательстве пробелы в сфере регулирования института досрочного прекращения полномочий представителей Совета Федерации РФ.
Необходимо признать положительными последние изменения законодательства по вопросам регулирования ответственности депутатов, однако подобные меры точечные и носят больше локальный характер, что для дальнейшего развития и установления эффективной системы ответственности публичных органов недостаточно. Следует полностью переосмыслить положение депутата и сенатора и установить в законодательстве конкретный перечень оснований утраты вышеназванных субъектов своего статуса. Народный избранник должен нести ответственность как перед самим органом власти, где осуществляет свою деятельность, что отчасти уже сделано, так и непосредственно перед народом, если речь идет о депутате, и перед органом власти субъекта РФ, если речь идет о сенаторе Совета Федерации РФ. Не следует забывать, что помимо оснований ответственности необходимо вести дальнейшую работу в вопросах закрепления мер ответственности и процессуальной составляющей ее реализации. Только за счет подобных преобразований можно надеяться на развитие единой системы юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц.
1. Federal'nyy zakon ot 8 maya 1994 g. № 3-FZ «O statuse chlena Soveta Federacii i statuse deputata Gosudarstvennoy Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossiyskoy Federacii» // SZ RF. 1994. № 2, st. 74.
2. Effekt prisutstviya // Rossiyskaya gazeta. Federal'nyy vypusk №7102 (234)
3. Gosduma odobrila shtrafy dlya deputatov-progul'schikov // Rossiyskaya gazeta. 2016. 16 noyabrya.
4. Markunin R.S. Yuridicheskaya otvetstvennost' deputata i organov predstavitel'noy vlasti: obscheteoreticheskiy aspekt. M., 2015.
