Moskva, Moscow, Russian Federation
In this article will be considered pre-judicial and judicial ways of protection of the rights of foreign citizens and persons without citizenship on which authorized bodies of executive power have made decisions on refuse admission to the Russian Federation, except for cases of application by courts of additional administrative punishment in the form of exclusion out of borders of the Russian Federation, and also a way of obtaining information on adoption of such decisions.
migration, foreign citizen, contest, claim, administrative claim, immigration control
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами России. Исключения возможны только в соответствии с федеральным законом или международным договором, что установлено частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому законно находящемуся на территории России человеку право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также право свободно выезжать за ее пределы. С этим правом неразрывно связаны право на труд и неприкосновенность частной жизни. Семья находится под защитой государства, что также закреплено Конституцией РФ.
После принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию (далее – Решение) иностранец, уже находящийся на территории России, обязан выехать, что может повлечь разрыв сложившихся социальных связей, разлучение с семьей и потерю работы, а учитывая длительность сроков (от 3 до 10 лет), последствия могут быть достаточно серьезными. В случае, если сам иностранный гражданин не предпринимал каких-либо противоправных действий, а Решение в его отношении принято, чтобы эффективно защитить свои права, прежде всего необходимо уяснить, в связи с чем была применена столь суровая мера административного воздействия и каким органом исполнительной власти.
Каким образом иностранный гражданин может узнать о принятом в его отношении решении о неразрешении въезда? В соответствии с «Правилами принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства» (далее – Правила), утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.01.2015 № 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства» (далее – Постановление), иностранного гражданина письменно информируют лишь в том случае, если его местонахождение на территории Российской Федерации известно. Иностранный гражданин может на законных основаниях состоять на миграционном учете по адресу организации-работодателя (в том числе юридическому), при этом проживая по другому адресу. Получит ли он такое уведомление – вопрос открытый.
Правила предусматривают информирование о принятых Решениях и об их отмене ФСБ России и соответствующий территориальный орган Федеральной миграционной службы, функции которой осуществляет МВД России. С практической точки зрения, если иностранный гражданин не может предположить вероятную причину принятия Решения и его основания, то наиболее целесообразно обратиться в центральный аппарат МВД России (как орган, принимающий наибольшее количество Решений) либо ФСБ России (как орган, располагающий сведениями о принятых Решениях и осуществляющий контроль за непосредственным пересечением границы). Обратиться вправе как сам иностранный гражданин, так и его представитель, устно или письменно, на личном приеме или посредством почтового отправления, а также в форме электронного обращения, если государственным органом предусмотрен такой порядок [5]. Представителю необходимо подтвердить свои полномочия, приложив к обращению доверенность, оформленную в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, а если интересы иностранного гражданина представляет адвокат – ордер, выданный соответствующим адвокатским образованием. Обязательное нотариальное удостоверение доверенности в данном случае законодателем не предусмотрено. Ответ иностранному гражданину может быть направлен посредством обычной или электронной почты.
Важно отметить, что в отношении одного иностранного гражданина может быть принято несколько Решений по различным основаниям, как одним органом, так и несколькими – каждое должно быть оспорено в отдельности. Из опыта службы в центральном аппарате ФМС России следует, что подобные обращения наиболее эффективно адресовать непосредственно в центральный аппарат уполномоченного ведомства, используя по возможности электронный канал передачи информации. Электронные обращения позволяют сократить время на пересылку, обработку и получение ответа, не требуют оплаты почтовых расходов, отсутствуют затраты на изготовление копий документов.
Требования к обращению установлены соответствующим Федеральным законом, но исходя из специфики рассматриваемого вопроса, помимо прочего, следует максимально полно указать информацию, идентифицирующую иностранного гражданина: фамилию, имя и отчество (при наличии), дату рождения, гражданскую принадлежность, сведения о документе, удостоверяющем личность (действующем или ранее выданном), приложить его копию (как правило, в таких документах есть страница с фотографией владельца). Важно однозначно идентифицировать заявителя, чтобы получить полную информацию.
Информация об иностранных гражданах и о принятых в их отношении Решениях содержится в Центральном банке данных по учету иностранных граждан (ЦБДУИГ) [9]. Следует отметить, что в большинстве случаев Решения принимаются на основании данных, содержащихся в ЦБДУИГ.
Иностранный гражданин располагает информацией о принятом в его отношении решении о неразрешении въезда, но с ним не согласен. Каковы основания для отмены решения? Решение о неразрешении въезда может быть отменено, если изменились конкретные обстоятельства, на основании которых оно было принято [8].
Исходя из практического опыта по рассмотрению жалоб на решения о неразрешении въезда, важную роль играют обстоятельства, связанные с самой возможностью принятия такого решения. Так, государственные органы не всегда располагают информацией
о наличии родственных связей у иностранного гражданина на территории Российской Федерации, наличии у него собственного жилья. Не всегда в электронных формах информационного учета корректно отображается информация о выданных иностранцу разрешительных документах, сроках нахождения в России, что может повлиять на обоснованность принятия решения о неразрешении въезда. При этом обязательность отмены вышеуказанного решения в случае изменения таких обстоятельств не предусмотрена, конкретных формулировок Постановление также не содержит. Одним из оснований отмены Решения может служить Конвенция о защите прав человека и основных свобод, признающая недопустимость вмешательства со стороны публичных властей в личную и семейную жизнь человека [2]. Как было отмечено ранее, ограничение права на въезд (а равно на нахождение на территории Российской Федерации) рассматривается как вмешательство в личную и семейную жизнь иностранного гражданина. В практической деятельности именно статья 8 Конвенции часто была основанием для отмены решений о неразрешении въезда, принятых ФМС России и ее территориальными органами в порядке досудебного рассмотрения жалоб.
Как оспорить принятое решение? Статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод, решения и действия органов государственной власти могут быть обжалованы в суд. Защитить или восстановить нарушенные права поможет также обращение, направленное в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон). Просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов – жалоба – подлежит обязательному рассмотрению. Таким образом, существуют два пути отмены принятого решения о неразрешении въезда: досудебный и судебный.
Рассмотрим досудебный порядок. Как следует из рассмотренного выше Постановления, федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия по ограничению прав иностранных граждан непосредственно или через свои территориальные органы. Следовательно, с жалобой на решение
о неразрешении въезда иностранный гражданин может обратиться
в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, принявший такое решение, либо в центральный аппарат такого органа. Если жалоба территориальным органом не удовлетворена, то сохраняется возможность обратиться в центральный аппарат федерального органа исполнительной власти, в котором вышестоящие должностные лица проведут повторную проверку обоснованности ранее принятого решения.
В соответствии с Законом, срок рассмотрения каждого из вышеуказанных обращений составляет месяц без учета времени, необходимого на пересылку и регистрацию. Не будет ли пропущен срок, в течение которого иностранный гражданин имеет право обжаловать решение о неразрешении въезда в суд? Нет, не будет.
Исходя из практического опыта, более целесообразно обращаться непосредственно в центральный аппарат органа исполнительной власти, который принял решение. Так, большая часть подобных обращений, направленных в ныне ликвидированный Департамент
по организации работы с иностранными гражданами Управления
по организации контрольно-надзорной деятельности ФМС России, рассматривалась по существу данным подразделением, случаи перенаправления обращений и затягивания сроков рассмотрения были редкими.
Рассмотрим судебный порядок. Что делать, если жалобы не принесли желаемого результата? В таком случае восстановить нарушенные права может суд.
С 15 сентября 2015 г. Решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию может быть оспорено в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ). Статья 4 КАС РФ гарантирует каждому право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Часть 4 указанной статьи отдельно оговаривает право на такое обращение со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства.
Административные дела об оспаривании решений о неразрешении въезда подсудны районному суду по месту нахождения органа, принявшего такое решение, и рассматриваются им в качестве суда первой инстанции [3]. Срок подачи административного искового заявления составляет три месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов – общее правило, установленное статьей 219 КАС РФ. Вместе с тем пропуск срока не станет поводом для отказа в принятии искового заявления, а причины пропуска будут выяснены в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Следует отметить, что часть 6 данной статьи прямо определяет несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы органом или должностным лицом как уважительную причину пропуска срока обращения в суд, который будет восстановлен.
Сторонами дела выступят административный истец и административный ответчик. Иностранные граждане в рамках административного процесса имеют право вести дела в суде лично или через представителей, которыми могут быть адвокат или иное лицо. Адвокат подтверждает свои полномочия документами, удостоверяющими статус, и ордером. Иному лицу требуется представить документ о высшем юридическом образовании и доверенность, удостоверенную нотариально или в порядке, установленном частью 8
статьи 57 КАС РФ.
Административный ответчик – «лицо, к которому предъявлены требования по спору, возникшему из административных или иных публичных правоотношений» [3], а в случае оспаривания решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию – орган исполнительной власти, принявший такое решение, либо его территориальный орган [3]. Следует отметить, что Кодекс административного судопроизводства предусматривает процессуальное соучастие, т.е. административных ответчиков может быть несколько, а также замену ответчика в случае, если исковое заявление подано не к тому лицу.
Особое внимание обратим на процессуальное правопреемство, предусмотренное статьей 44 КАС РФ. Значительная часть решений
о неразрешении въезда принята Федеральной миграционной службой и ее территориальными органами, которая в 2016 г. упразднена. Правопреемником в данном случае будут Министерство внутренних дел Российской Федерации и его соответствующие территориальные органы.
Законодателем предусмотрена возможность применения мер предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений и действий государственного органа, что установлено статьей 223 и Главой 7 КАС РФ. Такая защита может быть осуществлена по заявлению административного истца или его представителя и выражена в приостановке полностью или в части действия оспариваемого решения, в запрете совершения определенных действий со стороны заинтересованного государственного органа. По нашему мнению, практика применения этих положений Кодекса должна стать предметом отдельного рассмотрения и изучения.
Результатом судебного разбирательства могут быть два вида решений, предусмотренных статьей 227 КАС РФ:
- об удовлетворении полностью или в части заявленных требований
- о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными;
- об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В первом случае административный ответчик обязан устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению.
Решениями о неразрешении въезда в Российскую Федерацию серьезно ограничивают права иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся как в России, так и за ее пределами. Далеко не в каждом случае принятие таких решений целесообразно и обоснованно, а заочный порядок принятия при необязательности информирования лица лишь усугубляет ситуацию. При принятии решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию обязательно должны учитываться положения международных правовых актов, в частности Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Для эффективной защиты нарушенного права на въезд и нахождение на территории Российской Федерации иностранный гражданин должен знать, каким государственным органом ограничены эти права, по каким основаниям вынесено решение о неразрешении въезда. С этой целью он вправе обратиться в уполномоченный орган в установленном порядке.
Иностранный гражданин вправе оспаривать решение о неразрешении въезда самостоятельно либо через представителя. В рамках досудебного оспаривания представителем может быть любое лицо, которому иностранный гражданин доверил такое право в установленном порядке.
В рамках судебного оспаривания представлять интересы иностранного гражданина может лишь лицо, имеющее высшее юридическое образование.
Досудебный порядок оспаривания решений более быстрый и доступный, особенно при использовании электронных каналов передачи информации. При этом законодателем не предусмотрена обязательность отмены решения о неразрешении въезда по результатам рассмотрения обращения, направленного в таком порядке.
Судебный порядок не предполагает обязательности досудебного оспаривания, но требует больших временных затрат. При этом иностранному гражданину, находящемуся за пределами России, может потребоваться представитель для ведения дел в суде. Вместе с тем судебный порядок разрешения спора позволяет более полно и всесторонне оценить ситуацию, применив принцип состязательности сторон.
1. Konstituciya Rossiyskoy Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) // spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875 (data obrascheniya 08.01.2017).
2. Konvenciya o zaschite prav cheloveka i osnovnyh svobod (Zaklyuchena v g. Rime 04.11.1950) (s izm. ot 13.05.2004) // spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=30222 (data obrascheniya 08.01.2017).
3. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federacii ot 08.03.2015 № 21-FZ (red. ot 03.07.2016) (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.01.2017) // spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=194036 (data obrascheniya 08.01.2017).
4. Federal'nyy zakon № 54-FZ ot 30 marta 1998 goda «O ratifikacii Konvencii o zaschite prav cheloveka i osnovnyh svobod i Protokolov k ney» // spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18263 (data obrascheniya 08.01.2017).
5. Federal'nyy zakon ot 02.05.2006 goda № 59-FZ «O poryadke rassmotreniya obrascheniy grazhdan Rossiyskoy Federacii» (red. ot 03.11.2015) // spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999 (data obrascheniya 08.01.2017).
6. Federal'nyy zakon ot 15.08.1996 № 114-FZ «O poryadke vyezda iz Rossiyskoy Federacii i v'ezda v Rossiyskuyu Federaciyu» (red. ot 06.07.2016, s izm. ot 20.10.2016) // spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=191870 (data obrascheniya 08.01.2017).
7. Federal'nyy zakon ot 25.07.2002 № 115-FZ «O pravovom polozhenii inostrannyh grazhdan v Rossiyskoy Federacii» (red. ot 03.07.2016) // spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=191888 (data obrascheniya 08.01.2017).
8. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 14.01.2015 № 12 «O poryadke prinyatiya resheniya o nerazreshenii v'ezda v Rossiyskuyu Federaciyu v otnoshenii inostrannogo grazhdanina ili lica bez grazhdanstva» (vmeste s «Pravilami prinyatiya resheniya o nerazreshenii v'ezda v Rossiyskuyu Federaciyu v otnoshenii inostrannogo grazhdanina ili lica bez grazhdanstva») // spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=174204 (data obrascheniya 08.01.2017).
9. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 6 aprelya 2005 goda № 186 «Ob utverzhdenii Polozheniya o sozdanii, vedenii i ispol'zovanii central'nogo banka dannyh po uchetu inostrannyh grazhdan, vremenno prebyvayuschih i vremenno ili postoyanno prozhivayuschih v Rossiyskoy Federacii, v tom chisle uchastnikov Gosudarstvennoy programmy po okazaniyu sodeystviya dobrovol'nomu pereseleniyu v Rossiyskuyu Federaciyu sootechestvennikov, prozhivayuschih za rubezhom» // spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52759 (data obrascheniya 08.01.2017).
