The article provides the constitutional-legal characteristic of the principle of unity of legal space of Russia; formulates author´s definition of legal space of the state; defines the components that ensure the unity of legal space (cultural, ideological, legal, controlling, coercive and enforcement). The work focused on the problem of ensuring of unity of legal space of public authorities; identified obstacles to the effective and stable functioning of the principle of unity of legal space, as well as measures for their elimination.
unity of legal space, the principle of the state.
Будучи неотъемлемым элементом правозащитного пространства, правовое пространство присуще любому государству, а имманентная ему конституционная характеристика – единство – приобретает особое значение для федеративных государств, как Россия, особенно в связи с происходящими в последние годы территориальными изменениями. Обеспечение и реализация основ конституционного строя возможны лишь посредством эффективного правового регулирования, однако современные реалии указывают на обратные процессы, происходящие в российском государстве. Уровень законодательной техники по-прежнему остается на неудовлетворительном уровне – федеральное законодательство дублируется в региональном, часто даже без учета специфики региона, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации противоречат Конституции РФ. Эти обстоятельства лишь расшатывают основы конституционного строя России и требуют своевременного внимания.
Для решения задач настоящего исследования необходимо определить понятия правовое пространство и единство правового пространства. Для этого обратимся к высшему закону Российской Федерации – Конституции. Принцип единства правового пространства, бесспорно, относят к одному из основополагающих конституционных принципов, к одной из основ конституционного строя. Само понятие «единство правового пространства» доктринальное, так как в Конституции Российской Федерации такая формулировка отсутствует. Принцип единства правового пространства закреплен в ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (далее – Конституция РФ) [1]. Дополняет и расширяет этот принцип положение ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, которая гласит, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (например, законы или иные) не могут противоречить действующим в России федеральным законам, принятым и опубликованным в установленном Конституцией порядке. Если такое противоречие обнаруживается, то приоритет отдается федеральному закону.
Некоторые ученые, однако, комментируя ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации, не акцентируют внимание на принципе единства правового пространства, отмечая, например, принцип верховенства государственной власти, принцип верховенства Конституции России, а также федеральных законов, основанных на ней, принцип политического единства многонационального народа России, ограничения государственной власти и двойственной природы Конституции Российской Федерации [2, 3].
В отечественной юридической науке к вопросам правового пространства России и его единства ученые обращаются со времени принятия Конституции Российской Федерации. Так, по мнению В.Г. Анненкова, правовое пространство – это составная часть человеческого общества, а, следовательно, социальное явление [4. С. 3-5]. И.Н. Барциц определяет правовое пространство как область регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, компонентов государства, а также граждан в границах территории конкретного государства и исторического времени [5. С. 40-63]. Исследуя феномен пространства в теории права, Е.Г. Зинков не оставляет без внимания категорию правового пространства как сложносоставного образования, в котором одновременно присутствуют разграничения полномочий субъектов права и процесс их согласования, приведения в единую правовую систему [6. С. 16]. При этом ученый делает ремарку, что в правовом пространстве имеют большее значение не сами юридические нормы, законы и постановления, а их взаимосвязи и взаимоотношения с лицами и сторонами правовых процессов.
Правовое пространство государства рассматривается некоторыми учеными как деятельность уполномоченных органов по регламентации общественных отношений, прежде всего, по созданию и реализации правовых актов в конкретных территориальных и временных пределах [7. С с. 43]. В своем диссертационном исследовании, посвященном конституционно-правовому механизму обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, А.Н. Филиппов выделяет признаки правового пространства: внутреннее и внешнее единство, стабильная организационная структура, высокое качество нормативно-правовых актов, наличие конституционно-правового механизма его обеспечения [8].
Разнообразие трактовок понятия правового пространства свидетельствует о его важности, многогранности и сложности определения. Принимая во внимание сформировавшиеся в отечественной юридической науке подходы к его определению, предлагаем следующую трактовку правового пространства государства: характеризующаяся иерархической и структурной согласованностью совокупность нормативно-правовых актов, принятых в соответствии с требованиями базового закона государства, действующих на всей территории государства в заданных временных рамках.
Важнейшей характеристикой правового пространства, обеспечивающей целостность государства, состояние обеспеченности и защищенности прав и свобод человека и гражданина, является его единство. Само понятие единство означает «общность, солидарность, неделимость» [9. С. 283], «цельность, неразрывность» [10. С. 321]. Именно принцип цельности, взаимной связи и неразрывности правового пространства заложен в Конституции РФ. Для его обеспечения необходимы усилия всех уровней государственной власти, а также институтов гражданского общества.
Отметим, что функция обеспечения единства правового пространства многогранна и не ограничивается лишь осуществляемой в конституционно-правовых рамках качественной правотворческой деятельностью. Стабильность единства правового пространства предполагает развитую правовую культуру населения, в частности, сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления; адекватную систему информирования граждан о принятых нормативно-правовых актах; эффективные механизмы контроля соответствия федерального, регионального и муниципального законодательства Конституции Российской Федерации (либо стоящим выше нормативно-правовым актам в их иерархии); механизмы устранения из правового пространства нормативно-правовых актов, нарушающих его единство; действенные меры ответственности за несоблюдение принципа единства правового пространства; единство правоприменения.
Порядок информирования граждан о принимаемых в Российской Федерации нормативно-правовых актах отражен в федеральных законах от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» [11], от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [12], от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13], Указе Президента Российской Федерации от 05.04.1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов» [14], а также в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах. Так, в ст. 1 Федерального закона № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» указано, что на территории России подлежат применению только те законы, которые были официально опубликованы. В зависимости от вида принятого нормативно-правового акта дифференцированы сроки, в течение которых они должны быть опубликованы, лица, ответственные за их официальное опубликование, а также информационные ресурсы, в которых они должны или могут быть обнародованы (ст. 3-5). Законы федерального уровня, акты палат Федерального Собрания вступают в силу на территории всего государства по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если иные сроки не предусмотрены в самом законе, акте (ст. 6).
Для нормативных правовых актов регионального уровня и муниципальных правовых актов также установлены требования ооб официальном опубликовании (например, ч. 5 ст. 8, п. 38 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 7 ч. 1 ст. 17, п. 6 ч. 1 и ч. 4 ст. 44 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Контроль за соответствием нормативных правовых актов, в первую очередь, базовому закону государства, осуществляется как до их принятия, так и после. Регламентами Государственной Думы Российской Федерации (далее – Регламент ГД ФС РФ) [15] и Совета Федерации Российской Федерации (далее – Регламент СФ ФС РФ) [16] предусмотрен ряд требований к внесению законопроектов, порядку их рассмотрения и принятия, которые обеспечивают дополнительные гарантии их соответствия Конституции и действующему законодательству Российской Федерации еще до их принятия. Так, по некоторым законопроектам требуются отзывы или заключения Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 105 Регламента ГД ФС РФ). Законопроект вместе с материалами к нему направляется в комитеты, комиссии, фракции, в Совет Федерации, Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Общественную палату, Счетную палату, Конституционный и Верховный Суд Российской Федерации, другие государственные органы и организации (ст. 108, ст. 112 Регламента ГД ФС РФ). Перечисленные органы могут направлять свои отзывы, предложения и замечания по законопроекту. Кроме того, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы может быть осуществлена правовая экспертиза законопроекта на соответствие Конституции России, федеральным конституционным и федеральным законам (ст. 112 Регламента ГД ФС РФ). Вопросы соответствия законопроекта Конституции и федеральному законодательству решаются при его рассмотрении в первом чтении (ст. 118 Регламента ГД ФС РФ). Принятый Государственной Думой Российской Федерации федеральный закон может быть направлен для дачи заключения в ответственный комитет Совета Федерации Российской Федерации, а также в Правовое управление его Аппарата (ст. 103 Регламента СФ ФС РФ).
Вважную роль в обеспечении единства правового пространства России играет Президент Российской Федерации, который, в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации имеет право отклонить принятый федеральный закон. Представляется, что как гарант Конституции, а также прав и свобод человека и гражданина Президент России обязан отклонять любые принятые палатами Федерального Собрания законы, если они противоречат Конституции Российской Федерации, ограничивают, умаляют или нарушают права и свободы человека и гражданина. При отклонении федерального закона он направляется в Государственную Думу Российской Федерации на повторное рассмотрение.
Однако, как показывает практика, предусмотренные меры на стадиях до принятия нормативно-правовых актов, недостаточны. Так, по данным, представленным на официальном сайте Конституционного Суда Российской Федерации, всего за период с 1995 г. по 31.05.2016 г. неконституционными (полностью или частично) были признаны 277 оспариваемых нормативных положений (для сравнения: лишь 167 были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации) [17]. Именно поэтому в Конституции предусмотрены механизмы контроля действующих на территории России нормативно-правовых актов на предмет их соответствия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам.
Главным органом конституционного контроля является Конституционный Суд Российской Федерации, который разрешает дела о соответствии нормативных правовых актов различного уровня российской Конституции, а также проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 2 и ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрен конституционный контроль на региональном уровне, который осуществляется конституционными (уставными) судами субъекта Российской Федерации [18]. В соответствии с этим законом конституционные (уставные) суды субъекта рассматривают вопросы соответствия региональных и муниципальных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта (ч. 1 ст. 27). Однако институт регионального конституционного контроля нельзя назвать эффективным ввиду того, что из 85 субъектов Российской Федерации в настоящее время конституционные (уставные) суды были созданы и функционируют лишь в 16 регионах России.
В качестве наступающих после признания акта неконституционным последствий, которые можно рассматривать как один из видов конституционно-правовой ответственности, является обязательность отмены положений нормативных правовых актов и договоров, принятых на основании неконституционного акта (ст. 87 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [19]). Иным видом конституционно-правовой ответственности, наступающей за принятие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации актов, не соответствующих Конституции и федеральным законам, является их приостановление Президентом Российской Федерации (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).
Важную роль в обеспечении единства правового пространства играет Министерство юстиции Российской Федерации. Прямо и бесспорно на это указывают положения Указа Президента Российской Федерации от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» [20]. Так, в соответствии с этим Указом одной из мер стало создание федерального регистра региональных нормативных правовых актов, ведение которого возложено на Министерство юстиции.
Наиболее емким нормативным правовым актом, регулирующим деятельность Министерства юстиции, является Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», который закрепляет ряд иных полномочий Минюста России по обеспечению единства правового пространства [21]. В их числе правовая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти (пп. 8 п. 7), а также региональных нормативных правовых актов (пп. 17 п. 7); подготовка проектов официальных заключений и отзывов на законопроекты (пп. 10 п. 7); дача заключения о соответствии положений международного договора Российской Федерации российскому законодательству (пп. 25 п. 7) и др. Дополняет вышеперечисленные нормативные правовые акты Приказ Минюста Российской Федерации от 10.06.2000 г. № 176 «О первоочередных мерах по активизации работы Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации» [22], в котором внимание уделено мерам, направленным на обеспечение соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
Однако, несмотря на усилия, направленные на нормативное правовое закрепление мер по обеспечению и восстановлению единства правового пространства, достичь этого единства в российском государстве представляется сложной задачей [22], решение которой должно состояться в ближайшей перспективе.
Выявленные препятствия на пути эффективного и стабильного функционирования принципа единства правового пространства требуют разработки и принятия дополнительных мер, в том числе:
- принятие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом ошибок, допущенных при принятии таких договоров в прошлом, и с выделением проблем, по которым наиболее часто принимаются противоречащие Конституции России и федеральному законодательству региональные нормативные правовые акты (с учетом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов, указов Президента России, приостанавливающих акты органов исполнительной власти);
- совершенствование методов и приемов законодательной техники;
- законодательное установление обязательного создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, а также принятие федерального конституционного закона, регулирующего правовое положение данных судов.
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: prinyata vsenarodnym golosovaniem 12 dekabrya 1993 g. (s uchetom popravok, vnesennykh zakonami Rossiyskoy Federatsii o popravkakh k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii ot 30 dekabrya 2008 g. № 6-FKZ, ot 30 dekabrya 2008 g. № 7-FKZ, ot 5 fevralya 2014 g. № 2-FKZ i ot 21 iyulya 2014 g. № 11-FKZ). Rossiyskaya gazeta. - 1993, 25 dekabrya; SZ RF. - 2014. - № 31. - St. 4398.
2. Barkhatova E.Yu. Kommentariy k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii. - M.: Prospekt, 2010.
3. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: doktrinal´nyy kommentariy (postateynyy) / Pod red. Yu.A. Dmitrieva. - M.: Delovoy dvor, 2009.
4. Annenkova V.G. Konstitutsionnye osnovy edinstva pravovogo prostranstva Rossiyskoy Federatsii. Gosudarstvennaya vlast´ i mestnoe samoupravlenie. - № 6.
5. Bartsits I.N. Pravovoe prostranstvo Rossii: ponyatie, resursy, priznaki. Politicheskaya nauka. - 2003. - № 3.
6. Zinkov E.G. Termin «prostranstvo» v teorii prava. Obshchestvo i pravo. - 2011. - № 4 (36).
7. Ishekov K.A. Realizatsiya konstitutsiy i ustavov sub´´ektov Rossiyskoy Federatsii organami gosudarstvennoy vlasti: konstitutsionno-pravovoe issledovanie. Prilozhenie k zhurnalu «Voprosy pravovedeniya» Zashchity dissertatsiy po yuridicheskim naukam. - Yanvar´-fevral´ 2015.
8. Filippov A.N. Konstitutsionno-pravovoy mekhanizm obespecheniya edinstva pravovogo prostranstva Rossiyskoy Federatsii: Dis. … kand. yurid. nauk, - Kazan´, 2013.
9. Tolkovyy slovar´ russkogo yazyka: V 4 t. / Pod red. D.N. Ushakova. T.1: A - K. - M.: Russkie slovari, 1994.
10. Ozhegov S.I. Slovar´ russkogo yazyka: Ok. 53 000 slov / Pod obshch. red. prof. L.I. Skvortsova. - M.: Oniks, Mir i Obrazovanie, 2007.
11. Federal´nyy zakon ot 14.06.1994 g. № 5-FZ «O poryadke opublikovaniya i vstupleniya v silu federal´nykh konstitutsionnykh zakonov, federal´nykh zakonov, aktov palat Federal´nogo Sobraniya» (red. ot 25.12.2012 g.). Rossiyskaya gazeta. - 1994, 15 iyunya; 2012, 28 dekabrya.
12. Federal´nyy zakon ot 06.10.1999 g. № 184-FZ «Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatel´nykh (predstavitel´nykh) i ispolnitel´nykh organov gosudarstvennoy vlasti sub´´ektov Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 02.06.2016 g.). Rossiyskaya gazeta. - 1999, 19 oktyabrya; 2016, 6 iyunya.
13. Federal´nyy zakon ot 06.10.2003 g. № 131-FZ «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 02.06.2016 g.). Rossiyskaya gazeta. - 2003, 8 oktyabrya; 2016, 6 iyunya.
14. Ukaz Prezidenta RF ot 05.04.1994 g. № 662 (red. ot 01.04.2015 g.) «O poryadke opublikovaniya i vstupleniya v silu Federal´nykh zakonov». Rossiyskaya gazeta. - 1994, 6 aprelya; SZ RF. - 2015. - № 14. - St. 2107.
15. Postanovlenie GD FS RF ot 22.01.1998 g. № 2134-II GD «O Reglamente Gosudarstvennoy Dumy Federal´nogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 26.02.2016 g.). Rossiyskaya gazeta. - 1998, 25 fevralya; SZ RF. - 2016. - № 10. - St. 1349.
16. Postanovlenie SF FS RF ot 30.01.2002 g. № 33-SF «O Reglamente Soveta Federatsii Federal´nogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 10.02.2016 g.). SZ RF. - 2002. - № 7. - St. 635; 2016. - № 7. - St. 958.
17. http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Statisticses/Pages/Decision.aspx (data obrashcheniya 22.06.2016 g.).
18. Federal´nyy konstitutsionnyy zakon ot 31.12.1996 g. № 1-FKZ «O sudebnoy sisteme Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 05.02.2014 g.). Rossiyskaya gazeta. - 1997, 6 yanvarya; 2014, 7 fevralya.
19. Federal´nyy konstitutsionnyy zakon ot 21.07.1994 g. № 1-FKZ «O Konstitutsionnom Sude Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 14.12.2015 g.). Rossiyskaya gazeta. - 1994, 23 iyulya; 2015, 16 dekabrya.
20. Ukaz Prezidenta RF ot 10.08.2000 g. № 1486 «O dopolnitel´nykh merakh po obespecheniyu edinstva pravovogo prostranstva Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 18.01.2010 g.). Rossiyskaya gazeta. - 2000, 16 avgusta; 2010, 22 yanvarya.
21. Ukaz Prezidenta RF ot 13.10.2004 g. № 1313 «Voprosy Ministerstva yustitsii Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 09.05.2016 g.). Rossiyskaya gazeta. - 2004, 19 oktyabrya; SZ RF. - 2016. - № 19. - St. 2672.
22. Prikaz Minyusta RF ot 10.06.2000 g. № 176 «O pervoocherednykh merakh po aktivizatsii raboty Ministerstva yustitsii Rossiyskoy Federatsii po obespecheniyu edinogo pravovogo prostranstva Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 26.02.2002 g.). Byulleten´ Minyusta RF. - 2000. - № 7.
23. http://minjust.ru (data obrashcheniya 22.06.2016 g.).
