В настоящее время в отечественной историко-правовой науке возрос интерес к проблематике развития институтов государства и права в отдельных регионах нашей страны в определенные исторические периоды. С начала 1990-х гг. внимание некоторых ученых сосредоточено на исследованиях в области функционирования местных органов власти в период с февраля по октябрь 1917 г. как на региональном, так и на общероссийском уровне, что вполне объяснимо. Такого рода работы направлены на поиск новых фактов и обстоятельств, связанных с деятельностью органов местного самоуправления, Временного правительства, созданием органов местного управления и их функционированием. Исследователи в данной сфере успешно решают ряд задач: деятельность Временного правительства анализируется с позиций новых методологических подходов, отличных от советской историографии; они наполняют определенный вакуум, сложившийся по причине того, что в условиях доминировавших в советский период официальных идеологических установок данная проблема освещалась лишь в связи с исследованиями деятельности Советов рабочих депутатов и Советов солдатских депутатов. Созданные органами местного самоуправления и Временным правительством органы рассматривались как антагонизм складывающейся и усиливающейся системы Советов. Обращение к данной проблематике представляет, таким образом, не только исследовательский, но и методологический интерес. Представляется, что накопленный исторической и историко-правовой наукой массив сведений как фактологического, так и архивного содержания о деятельности органов местной власти в отдельных регионах России нуждается в исследованиях системного характера. В настоящей статье проанализирована деятельность институтов местного управления и самоуправления в начальный период функционирования Временного правительства.Для достижения поставленной цели представляется необходимым обратиться к небольшой предыстории вопроса. По итогам проведенной в 1708 г. губернской реформы территория российского государства была поделена на 8 губерний, тогда же сложилась и система управления ими: возглавлялась каждая из них губернатором, назначаемым верховной властью. Со временем на губернаторов была возложена задача управления вверенными территориями от имени короны. В дальнейшем число губерний было увеличено – в 1766  г. их было 20 [1, с. 93–102], в середине XIX в. территория Российской губернии делилась на 55 губерний и 3 области [1, с. 156–158], в 1913 г. – на 78 губерний,  21 область и 2 самостоятельных округа [21, с. 27]. Помимо губерний и областей (напр., Войска Донского, Якутская, Бессарабская) имелись и такие образования как генерал-губернаторства и наместничества. Подобное деление было связано с попытками проведения административно-территориальных преобразований, а также территориальным ростом российского государства. Наименование «область» обуславливалось определенной спецификой: поначалу так назывались присоединенные территории, затем – малонаселенные; генерал-губернаторствами назывались территориальные единицы, обладающие определенным социально-экономическим, политическим уровнем развития, также данное наименование зависело от характера присоединения и стратегического значения той или иной части страны. Так, имелись генерал-губернаторства: а) обладавшие политической автономией (Варшавское генерал-губернаторство, Великое княжество Финляндское), б) находившиеся под российским протекторатом (Кавказ), в) управляемые общеимперской государственной администрацией на всех уровнях (Сибирь) [5, с. 6–28].Таким образом, Российская империя к 1917 г. представляла собой государство, состоящее из территориальных единиц разного статуса – губерний, областей, генерал-губернаторств. Авторы труда «Окраинная политика: институты и бюрократия XIX – начала XX вв.» справедливо отмечали: «Одним из следствий подобной ситуации был разный уровень проникновения на окраинах действия учреждений российской администрации» [5, с. 12]. Можно добавить, что данное обстоятельство в совокупности со следующими: сочетание отраслевого и территориального принципов, баланс общегосударственных и региональных интересов, соотношение функций органов управления и самоуправления [16], характеризовали в целом систему управления России. К 1917 г. присоединенные территории так и не были интегрированы в единое общеимперское правовое пространство.После событий конца февраля – начала марта 1917 г. пришедшее к власти Временное правительство, не ставившее целью обустроить аппарат управления на местах, столкнулось с необходимостью отреагировать на конкретные действия местных властей. В российских губерниях воспользовались объявленными политическими свободами – в подавляющем большинстве губерний власть губернатора, ассоциировавшаяся с управленческой политикой императора, перестала устраивать, органами местного самоуправления начали формироваться новые органы власти. При этом определяющую роль в их формировании сыграли следующие факторы: а) степень информированности населения о произошедших в столице событиях. О начале революционных событий население не было информировано. 28 февраля по железнодорожным станциям были разосланы телеграммы за подписью комиссара Министерства путей сообщения А.А. Бубликова. В них сообщалось: «Старая власть… оказалась бессильной. Комитет Государственной Думы взял в свои руки создание новой власти…». 1 марта в адрес органов местного самоуправления были направлены телеграммы от имени председателя Временного комитета Государственной думы М.В. Родзянко, где говорилось «Временный комитет членов Государственной думы при тяжелых условиях внутренней разрухи, вызванной мерами старого правительства, нашел себя вынужденным взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка…» [3]. После получения данной информации в некоторых губерниях предпочли повременить с оповещением населения о смене власти и об отречении императора от престола (Вятка, Иркутск, Одесса)), причем обстоятельство близости к столице не было определяющим (Баку); б) соотношение политических сил в регионе (авторитет губернатора, самостоятельность земских и городских учреждений, уровень организации Советов).Так, например, в ходе народных волнений 1–2 марта 1917 г. в Нижнем Новгороде были арестованы губернатор, вице-губернатор, прокурор, полицмейстер и другие сановники [22, с. 163–164], разоружена полиция. В этих условиях продолжавшая действовать Нижегородская Городская дума постановила избрать Городской общественный комитет «для осуществления целей и указаний Государственной Думы» [19], при нем образовали Нижегородский городской исполнительный комитет. 2 марта 1917 г. образованный исполком назначил управляющим Нижегородской губернией (он же временный губернатор, начальник губернии) председателя Нижегородской губернской земской управы П.А. Демидова.В Томской губернии 2 марта 1917 г. на совещании гласных городской думы и представителей различных общественных организаций был сформирован Томский Временный комитет общественного порядка и безопасности. В комитет вошли представители от политических партий и различных ведомств и учреждений города. 4–5 марта, Томский Временный комитет объявил себя губернским органом власти [8, с. 72].Губернатор Казанской губернии П.М. Боярский, вернувшись 2 марта из Москвы, «телеграфировал председателю Государственной думы Родзянко и члену Думы от Казанской губернии просьбу сообщить, сохраняются ли за ним полномочия губернатора, и в таком случае дать необходимые указания» [11, с. 259]. Депутаты Казанской городской думы и гласные земского собрания просили его остаться на посту до особого распоряжения. 4 марта им было инициировано создание Общественного комитета, в который вошли представители земства, города, Советов, общественных организаций и местной интеллигенции [11, с. 259]. Аналогично развивались события в Орловской губернии.В столице Олонецкой губернии 3 марта 1917 г. на собрании от «местной интеллигенции, рабочих и офицеров железнодорожного батальона» г. Петрозаводск было принято решение о создании Городской думой и земством Комитета общественной безопасности, «которому и предоставить все функции местного управления… Этому комитету должны подчиниться все население и все учреждения» [13].Анализ развития событий в различных российских регионах позволил сделать вывод, что в первые дни марта 1917 г. наиболее организованными оказались органы городского и земского самоуправления. В адрес Временного правительства от губернских и уездных органов самоуправления направлялись приветственные телеграммы. Именно они проводили собрания, куда приглашали представителей общественных организаций, политических партий, различных социальных групп. Они же инициировали создание органов для обеспечения порядка и временного управления до стабилизации ситуации в стране. Помимо указанных выше примеров, можно привести следующие:ГубернияДата создания и названиеСоставАстраханская2 марта – Временный Астраханский городской общественный комитет, Временный Астраханский гражданский губернатор«7 представителей городской управы, 7 членов губернского земства, уполномоченные уездных земств, доверенные рабочих, крестьян, кооперативов, воинских частей, члены партий кадетов, меньшевиков и эсеров» [10, с. 401]Бакинская3 марта – Временный комитет общественных организаций«представители от городского управления, совета рабочих депутатов, совета съезда нефтепромышленников, мещанской управы, союза городов, военно-промышленного комитета, городского продовольственного совещания, кооперативов, национальных организаций» [2, с. 13]Воронежская1 марта – Комитет общественных организаций и учрежденийпредставители земского и городского самоуправленияКурская3 марта – Временный исполнительный комитетпредставители от городской думы, местного военного гарнизона, рабочих, различных учреждений и организацийОренбургская2 марта – Оренбургский временный гражданский комитет«представители различных местных организаций и объединений: земств, городской думы, Военно-промышленного комитета, биржевого комитета, офицеры местного гарнизона, члены партий кадетов, меньшевиков и эсеров, а также уполномоченные от крестьян и рабочих» [10, с. 401]Орловская2 марта – Комитет общественной безопасностипредставители Комитетов Земского союза, Земгора, Областного союза городов и Комитетов национальных организаций (польского, литовского, еврейского). [17, с. 28]Рязанская3 марта – Временный исполнительный комитетпредставителей общественных организаций и военныхСамарская1 марта – Особый Временный городской комитет безопасности. 3 марта переименован в Самарский губернский комитет народной власти«представители Городской Думы, общественных организаций, партий, воинских частей, уездных комитетов народной власти, советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов» [18]Смоленская губерния3 марта – Временный городской исполнительный комитетпредставители различных организаций (в том числе общественных) и партийСтавропольская4 марта – Ставропольский городской комитет общественной безопасности«3 гласных Городской думы, 7 представителей районных попечительств, 5 представителей всех конфессий, деловых кругов, 10 представителей от совета рабочих и солдатских депутатов и представители подобных же уездных комитетов» [9, с. 37]Уфимская3 марта – Губернский комитет общественных организацийпредставители политических партий и общественных организацийВременное правительство, осознавая опасность складывающейся практики, начало создавать свой управленческий аппарат. Постановлением от 4 марта 1917 г. и циркулярным распоряжением его главы Г.Е. Львова от 5 марта 1917 г. губернаторы и вице-губернаторы были отстранены от должности. В губерниях, где было введено Земское положение (к 1917 г. земства были введены в 43 губерниях, причем в 9 из них их ввели лишь в 1912–1913 гг.), полномочия глав регионов передавались председателям губернских земских управ, которые получали звание губернских комиссаров Временного правительства, главами уездов становились председатели уездных земских управ в качестве уездных комиссаров Временного правительства [15, с. 422].В некоторых регионах, где не происходило активных политических акций, губернаторы управляли губерниями по-прежнему, получив постановление Временного правительства от 4 марта, они складывали полномочия, а власть переходила временным комиссарам (Пензенская, Симбирская губернии).В случае избрания на местах, комиссарам требовалась санкция Временного правительства. Для этого в правительство должны были быть представлены необходимые материалы. Следует отметить, что не всегда такие вопросы решались положительно.Таким образом, власть в губерниях осуществлялась временными комиссарами, комитетами, городскими думами, земствами и советами. «По данным МВД, весной 1917 г. в России было сформировано 79 губернских, 651 уездных и более 9000 волостных комитетов» [4, с. 67].Советский и российский историк В.И. Старцев, изучив отношение современников к происходившим в 1917 г. событиям, приводил в своем исследовании мнение управляющего делами Временного правительства первого состава В.Д. Набокова (один из авторов текста отречения Михаила Александровича). В.Д. Набоков охарактеризовал смену губернаторов на губернских комиссаров Временного правительства «одним из первых, и одним из самых неудачных … актов» Временного правительства [12, с. 43], которое пошло по пути «считаться не с существом, не с действительными реальными интересами, а с требованиями революционной фразы, революционной демагогией и предполагаемыми настроениями масс» [12, с. 44]. Помимо этого одним из важнейших последствий данной смены, отметил В.Д. Набоков, была потеря контроля над полицией. Надо отметить, что в дальнейшем отсутствие поддержки у Временного правительства со стороны силовых структур, являлось одним из решающих обстоятельств в противостоянии с Советами.Сам же В.И. Старцев выражал противоположную оценку, он полагал, что Г.Е. Львов более трезво оценил реальную обстановку на местах, «губернаторы уже были вчерашним днем. Спасти их было невозможно, и единственно реальный шаг — их замена» [20, с. 199].19 марта Временным правительством принято Постановление о ликвидации института земских начальников и передаче их обязанностей уездным комиссарам, согласно которому губернские и уездные комиссары должны были приступить к избранию волостных комитетов. Таким образом было реформировано низовое звено, которому были переданы функции волостного правления.Вопрос об управлении территориями, где не было введено Земское положение, постановление от 4 марта 1917 г. оставило открытым. Правительство или само направляло губернских комиссаров (Баку, Томск, Ташкент), или назначало ими городских голов, предпринимателей, представителей партии кадетов. Позднее проблема решалась Временным правительством двунаправлено. По «устроению» дел на окраинных территориях были созданы особые комиссариаты и комиссии. 7 марта был учрежден Особый комиссариат для управления Сибирью. В Закавказском крае «до установления нового административного порядка» созданный 9 марта Особый Закавказский Комитет «издал постановление об организации местной власти в крае, в котором говорилось, что власть на местах, начиная от сельских участков и кончая губернскими центрами, принадлежит Исполнительным Комитетам» [2, с. 38]. 7 апреля был учрежден Туркестанский комитет, 20 мая была создана Комиссия по разработке проекта управления и самоуправления в Прибалтийских губерниях. Временным правительством на окраинных территориях постепенно вводились земства:30 марта, 22 июня – в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях,17 июня – в Архангельской губернии, в Степном крае,1 июля – в Туркестане, в Калмыцкой степи, в инородческих частях Ставропольской губернии, в Измаильском уезде Бессарабской губернии,26 июля – в Виленской и Ковенской губерниях,5 августа – в Киргизской орде Астраханской губернии,10 августа – в области Войска Донского (ввиду возникших осложнений окончательного утверждения проекта не последовало)26 августа – в Сибири, в Камчатской области.Что касается территорий, находящихся под немецкой оккупацией (Варшавы и Царства Польского), Временным правительством 16 марта было принято воззвание к полякам, в котором Польше предлагалось самостоятельно определить свой государственный строй. Новый характер приобрели отношения с Финляндией, 4 марта был отменен закон о действии общеимперского законодательства в Финляндии, 7 марта издан Акт об утверждении конституции Великого княжества Финляндского и о применении ее в полном объеме [7, с. 280].Правовой статус комиссаров и их должностные полномочия не были определены постановлением от 4 марта, поэтому на местах решили, исходя из содержания документов, что функционал временных комиссаров совпадает с губернаторским. Так, 5 марта 1917 г. временным комиссаром Временного Правительства в Нижегородской губернии П.А. Демидовым был опубликован приказ № 1: «Довожу до всеобщего сведения, что согласно распоряжению Председателя Совета Министров и Министра внутренних дел Временного правительства, я вступил в обязанности губернского комиссара со всеми правами, которые возлагаются по закону на губернатора».27 марта заместитель министра внутренних дел С.М. Леонтьев направил губернским комиссарам циркуляр № 173, в котором предлагалось «по возможности немедленно» создать постоянно действующие губернские комитеты «независимо от городских комитетов губернского города (выделено мной – Ц.М.)». Губернский комиссар как представитель в губернии власти Временного правительства должен иметь опираться в своей деятельности на губернский комитет [6].Для разработки проектов законов и постановлений по преобразованию местного управления и самоуправления 23 марта 1917 г. Временным правительством было учреждено Особое совещание при Министерстве внутренних дел[1], для решения поставленных задач было образовано 17 комиссий, одна их них занялась разработкой положения о комиссарах Временного правительства в губерниях и уездах. В ходе работы комиссии в регионы направлялись циркуляры (о функциях комиссаров от 1 апреля, о системе управления от 15 апреля), которые вносили хоть какую-то регламентацию деятельности комиссаров, однако формулировки циркуляров были весьма расплывчаты. В циркуляре от 15 апреля говорилось, что губернским комиссарам поручается «общее руководство губернией» и им «присваиваются все права и обязанности, возложенные на губернатора». Второй пункт циркуляра содержал предписание возобновить в прежнем составе, но под председательством правительственного комиссара «деятельность общего присутствия губернского (областного) управления для разрешения подведомственных ему по закону дел…» [14, с. 311].Итак, по итогам проведенного исследования можно прийти к следующим выводам. Общественные комитеты, созданные при поддержке широких слоев населения в первых числах марта 1917 г., включали представителей наиболее активных в регионах общественных организаций и политических партий. Анализ составов комитетов позволяет сделать вывод, что в марте 1917 г. в комитеты вошли представители от различных социально-политических сил. Комитеты обладали реальной политической властью на местах, при этом они оказывали лояльность Временному правительству. Такая активная самоорганизация населения привела Временное правительство к выводу о необходимости создания органов ответственных перед ним, была создана должность временных комиссаров. Однако разработкой юридической основы деятельности созданных структур Временное правительство занималось продолжительное время: Постановление Временного правительства № 246 «Об утверждении Временного положения о губернских (областных) и уездных комиссарах» будет опубликовано 19 сентября 1917 г. Дальнейший ход событий приведет к тому, что наметившаяся в апреле тенденция к сближению статуса правительственного комиссара к губернаторскому будет развиваться. Данное обстоятельство в совокупности с действиями Временного правительства в других направлениях приведет к потере им доверия и к упадку авторитета этого органа на местах. [1] Особым совещанием с марта по октябрь 1917 г. было разработано 46 законопроектов.